서울행정법원 2021. 4. 23. 선고 2020구합52139 판결 대기발령처분취소(기타처분취소)

서 울 행 정 법 원 제 4 부 판 결 사건 2020구합52139 대기발령처분 취소(기타처분 취소) 원고 A 소송대리인 법무법인 이래 담당변호사 김수경 피고 해양수산부장관 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 서혜진 변론종결 2021. 3. 26. 판결선고 2021. 4. 23. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 피고가 2019. 7.30. 원고에 대하여 한 대기발령처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 1992, 4. 27. 수산기좌로 임용되어 2013. 12. 31. 일반직 고위공무원으로 승진하였고, 2017. 2. 28.부터 해양수산부 B지방해양수산청장으로 근무하여 왔다. 나. 피고는 2019. 7. 15. 국민신문고를 통해 원고에 대한 비리를 조사하여 달라는 민원이 제기되자 2019. 7. 23.부터 2019. 7. 26.까지 1차 현장 감사를 실시하였다. 다. 피고는 위 1차 현장 감사 결과 아래와 같은 내용의 혐의사실(아래 표 기재 제1 내지 4 혐의사실을 통칭하여 '이 사건 각 혐의사실'이라 한다)이 확인된다고 판단하고 추가 비리 사실의 조사를 위해 2019. 7.30. 원고에 대하여 대기발령 조치(이하 '이 사건 대기발령 처분'이라 한다)를 하였다. 라. 원고는 2019. 10. 14. 인사혁신처 소청심사위원회에 이 사건 대기발령 처분의 취소를 구하는 소청심사를 청구하였으나, 위 소청심사위원회는 2019. 10. 31. '이 사건 대기발령 처분은 국가공무원법 제9조 제1항 의 징계처분 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분으로 보기 어렵다'는 이유로 원고의 소청심사 청구를 각하하는 결정을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 [별지] '관계 법령' 기재와 같다. 3. 본안전 항변에 관한 판단 가. 피고의 본안전 항변 이 사건 대기발령 처분만으로는 특별한 신분상 권리 또는 이익에 직접적이고 구체적인 변동이나 침해를 초래하지 아니하여 항고소송의 대상이 되는 '행정청의 처분'에 해당하지 아니할 뿐만 아니라, 원고는 이 사건 대기발령 처분 이후 2019. 11. 20. 직위해제 되었고 2020. 8. 21. 중앙징계위원회의 해임의결에 따라 2020. 9. 8. '해임'되었으므로 이 사건 대기발령 처분의 효력이 이미 상실되었는바, 그 취소를 구할 법률상 이익이 존재하지 아니한다. 나. 판단 1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적· 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용· 형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다( 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결 참조). 나아가 직위해제처분은 공무원으로서의 지위를 그대로 존속시키면서 다만 그 직위만을 부여하지 아니하는 처분이므로 만일 어떤 사유에 기하여 공무원을 직위해제한 후 그 직위해제 사유와 동일한 사유를 이유로 징계처분을 하였다면 뒤에 이루어진 징계처분에 의하여 그 전에 있었던 직위해제처분은 그 효력을 상실하지만( 대법원 1997. 9. 26. 선고 97다25590 판결 등 참조), 여기서 직위해제처분이 효력을 상실한다는 것은 직위해제처분이 소급적으로 소멸하여 처음부터 직위해제처분이 없었던 것과 같은 상태로 되는 것이 아니라 사후적으로 그 효력이 소멸한다는 의미이다. 따라서 직위해제처분에 기하여 발생한 효과는 당해 직위해제처분이 실효되더라도 소급하여 소멸하는 것이 아니므로, 인사규정 등에서 직위해제처분에 따른 효과로 승진·승급에 제한을 가하는 등의 법률상 불이익을 규정하고 있는 경우에는 직위해제처분을 받은 공무원은 이러한 법률상 불이익을 제거하기 위하여 그 실효된 직위해제처분에 대한 구제를 신청할 이익이 있다( 대법원 2010. 7. 29. 선고 2007두18406 판결 등 참조). 그리고 직위해제는 당해 공무원의 종전 직위를 박탈한다는 점에, 대기발령은 직무에 종사하지 못하도록 한다는 점에 각 강조점을 둔 것에 불과할 뿐, 그 본질은 해당 공무원으로 하여금 직무에 종사하지 못하도록 하는 것에 공통점이 있으므로 위와 같은 법리는 이러한 직위해제처분과 성질이 유사한 대기발령의 경우에도 마찬가지로 적용된다고 봄이 상당하다. 2) 위 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 대기발령 처분으로 인해 원고는 7 공무원보수규정 제71조 제1항 에 따라 직무급이 지급되지 아니하고, 보직 없이 근무하는 기간에 따라 기준급의 20%에서 40%까지 감액하여 지급되거나, 같은 조 제2항에따라 보직 없이 근무하는 기간이 3개월이 지난 이후부터 직무급의 지급이 전액 감액되며, L 구 고위공무원 인사규정(2019. 10. 22. 대통령령 제30155호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 인사규정'이라 한다) 제20조에 따라 근무성과를 평가받음에 있어 불리하게 평가를 받을 수 있고, 드 국가공무원법 제70조의2 제1항 제3호 (직위를 부여받지 못한 기간이 총 1년에 이른 때)에 의한 적격심사의 대상이 될 위험이 발생하는바, 이는 이 사건 대기발령 처분으로 인한 법률상 불이익이라고 볼 수 있다. 3) 그렇다면 이 사건 대기발령 처분은 행정청의 공법상의 행위로서 원고의 권리의무에 직접적으로 변동을 초래하므로, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하고, 원고가 2020. 9. 8.자로 해임되었다 하더라도 이 사건 대기발령 처분으로 인한 불이익 평정 및 적격심사 대상 편입, 연봉 감액 등의 법률상 불이익을 제거하기 위해 이를 다툴 구제의 이익이 인정된다. 4. 이 사건 대기발령 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 원고에게 구 인사규정 제18조에서 규정하고 있는 보직을 부여하지 아니할 수 있는 사유가 존재하지 아니함에도 이 사건 대기발령 처분을 한 것은 법률상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다. 2) 피고가 원고에게 불이익한 처분인 이 사건 대기발령 처분을 하면서도 원고에게 아무런 소명기회를 부여하지 아니하였으므로, 이 사건 대기발령 처분에는 절차상 위법이 있다. 3) 이 사건 각 혐의사실의 경우 모두 사실과 다르거나 위법성이 존재하지 아니함에도, 이를 이유로 원고에 대하여 이 사건 대기발령 처분을 한 것은 부당하다. 4) 설령 원고에게 이 사건 각 혐의사실에 관한 조사 필요성이 존재한다고 하더라도 이 사건 각 혐의사실의 특성에 비추어 원고를 직무에서 배제까지 하여야 할 필요성이나 긴급성이 등이 인정되지 아니하므로, 이 사건 대기발령 처분에는 재량권을 일탈 남용한 위법이 존재한다. 나. 판단 1) 이 사건 대기발령 처분이 법률상 근거 없이 이루어진 것으로서 위법한지 여부 가) 갑 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 원고에 대하여 이 사건 대기발령 처분을 하면서 그 법적 근거나 처분의 사유 등을 기재하지 아니한 사실은 인정된다. 나) 그러나 대기발령은 그 성질상 해당 공무원에 대한 징계절차가 진행되는 등 장래에 있어서 계속 직무를 담당하게 될 경우 예상되는 업무상의 장애 등을 예방하기 위하여 일시적으로 해당 공무원에게 직위를 부여하지 아니하는 잠정적인 조치에 해당한다고 할 것이므로, 원칙적으로 인사권자의 고유권한에 속하는 인사명령의 범주에 속하는 것이라고 봄이 상당하다( 대법원 2018. 12. 27. 선고 2016두51443 판결 참조). 피고가 이 사건 각 혐의사실에 대한 객관적이고 공정한 감사를 진행하려는 목적으로 원고에 대하여 잠정 처분인 이 사건 대기발령 처분을 한 것은 피고의 고유권한에 속하는 인사명령의 범주에 속하는 이상, 구 인사규정 제18조 각 호에서 정한 보직 없이 근무하게 할 수 있는 경우에 해당하지 않는다거나 그 사유를 명시하지 아니하였다는 사정만으로는 이 사건 대기발령 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 2) 이 사건 대기발령 처분을 하면서 원고에게 소명기회를 부여하지 아니한 것이 위법한지 여부 직위해제 또는 대기발령은 일반적으로 공무원이 직무수행능력이 부족하거나 근무성적 또는 근무태도 등이 불량한 경우, 공무원에 대한 징계절차가 진행중인 경우, 공무원이 형사사건으로 기소된 경우 등에 있어서 해당 공무원이 장래에 있어서 계속 직무를 담당하게 될 경우 예상되는 업무상의 장애 등을 예방하기 위하여 일시적으로 해당 공무원에게 직위를 부여하지 아니함으로써 직무에 종사하지 못하도록 하는 잠정적인 조치로서의 보직의 해제를 의미하므로 과거의 공무원의 비위행위에 대하여 기업질서 유지를 목적으로 행하여지는 징벌적 제재로서의 징계와는 그 성질이 다르므로( 대법원 1996. 10. 29. 선고 95누15926 판결 참조), 관계 법령이나 인사관리규정 등에 대기발령이 징계처분의 하나로 규정되어 있지 아니하고, 대기발령에 관한 특별한 절차규정이 있는 경우가 아닌 이상 이 사건 대기발령 처분을 함에 있어서 해당자에게 변명의 기회를 부여하는 등 징계에 관한 절차를 거치지 아니하였다는 사정만으로 이 사건 대기발령 처분이 위법하다고 할 수 없다. 따라서 피고가 원고에 대한 이 사건 대기발령 처분을 하기 이전에 원고에게 소명기회를 부여하지 아니한 것이 위법하다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 이 사건 대기발령 처분이 대기발령의 사유 없이 이루어진 것인지 여부 가) 대기발령은 관련 공무원이 현재의 직위 또는 직무를 장래에 있어서 계속 담당하게 되면 업무상의 장애 등이 예상되는 경우에 이를 예방하기 위하여 일시적으로 당해 공무원에게 직위를 부여하지 아니함으로써 직무에 종사하지 못하도록 하는 잠정적인 조치임은 앞서 본 바와 같다. 나) 이 사건 대기발령 처분을 함에 있어 혐의사실에 대한 합리적 의심이 발생하여 추가적인 조사의 필요성이 인정된다면 그것만으로도 대기발령의 사유가 인정할 수 있다고 봄이 상당한바, 앞서 본 증거들에 갑 제4호증, 을 제5 내지 10, 12 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 알 수 있는 이 사건 각 혐의사실의 소명 정도와 추가 조사의 필요성 등을 고려하여 보면, 원고에 대한 대기발령 처분사유 역시 인정된다고 할 것이다. 1 원고가 B지방해양수산청장으로 근무하면서 2018. 12. 21. 경 '어항공사 시설 부대비' 예산에서 '어항공사 업무관련 소모성 물품구입'이라는 명목으로 전자 피아노 (453천 원 상당)를 구입한 이후, 이를 원고의 관사에 계속 보관하였던 사실은 인정되고, 이에 대하여 원고는 B지방해양수산청 내 동호회 제공 등의 목적으로 구입한 것이라고 주장하고 있으나, 위 전자 피아노 구입 당시 B지방해양수산청 내에는 이와 관련된 동호회가 결성되지 않았던 점, 원고 외 다른 직원들은 전자 피아노를 존재 여부를 몰랐거나 사용한 적이 없었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 개인적인 기호물품이 전자 피아노를 B지방해양수산청 예산으로 구매한 것은 아닌지 의심이 가능하고, 이에 대한 추가 조사의 필요성도 인정된다(이 사건 제1 혐의사실 관련). 2 원고가 F 해양수산부장관 포상과 관련하여 특정인에 대하여 포상 대상자로 선정하여 줄 것을 부탁받고, 이와 관련한 서류를 항만물류과장에게 개인적으로 전달한 사실은 인정되고, B지방해양수산청 직원들은 '원고가 추천한 사람이 장관상 표창 대상에서 누락되자 청장실로 불러서 심하게 화를 내면서 컴퓨터 자판기를 집어 던지려고 했다', '굉장한 수치심과 모멸감, 무시 등으로 견딜 수 없는 심정이다'라고 진술하였던 점(을 제16호증, 이 사건 제2 혐의사실 관련), 또한 원고가 2019. 6. 4.경 한시임기제 채용 원서 접수 과정에서 채용업무를 담당하는 서무계장에게 특정인(지인의 자녀)의 이력서를 직접 전달한 사실은 인정되고, 채용 관련 직원은 '채용과정에서 특정인에게 특혜를 주라는 것으로 직원들이 강요를 받을 수도 있다고 생각된다'라고 진술하였던 점(을 제17호증, 이 사건 제3 혐의사실 관련) 등에 비추어 보면, 이 사건 제2, 3 혐의사실과 같은 원고의 행위는 이는 B지방해양수산청장의 직위를 이용하여 포상이나 채용 관련 부당한 지시를 하였던 것으로 충분히 의심할 만한 사정에 해당한다. 3 원고는 전시·공연 대행업을 영위하는 지인의 업체로 하여금 항만시설(D)을 무상으로 사용하도록 하고자 하였으나, 구 항만법(2018. 12. 31. 법률 제16160호로 개정되기 전의 것) 이나 구 무역항의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(2018. 12. 26. 해양수산부고시 제2018-174호로 개정되기 전의 것)의 관련 규정에 따라 위 업체가 항만시설을 무상으로 사용할 수 있는 대상에 해당하지 아니하자, B지방해양수산청 소속 직원들로 하여금 2018. 6. 14.자 '유휴 항만시설 활용을 통한 해양문화 저변확대 사업 계획'을 새로 수립하도록 지시하고, 이에 따라 2018. 6. 19. 위 업체와 사이에 '해양문 화 저변확대 사업 위·수탁 협약'을 체결함으로써 우회적으로 D을 특정 업체의 예술활동을 위한 공간으로 무상 사용할 수 있도록 한 것으로 보인다. 이러한 원고의 행위 역시 B지방해양수산청장의 직위를 부당하게 이용하여 특정인에게 이익을 제공한 것으로 판단할 여지가 충분하다(이 사건 제4 혐의사실 관련). 4) 이 사건 대기발령 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부 가) 대기발령을 포함한 인사명령은 원칙적으로 인사권자의 고유권한에 속하고 이러한 인사명령에 대하여는 업무상 필요한 범위 안에서 사용자에게 상당한 재량이 인정되므로, 이것이 권리남용에 해당하는 등의 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 할 수없고, 대기발령이 위와 같은 정당한 인사권의 범위 내에 속하는지 여부는 업무상의 필요와 그에 따른 당해 공무원의 생활상의 불이익과의 비교교량, 대기발령을 하는 과정에서 당해 공무원과의 협의 등 신의칙상 요구되는 절차를 거쳤는지 여부 등에 의하여 결정되어야 하나, 이때 공무원 본인과 성실한 협의절차를 거쳤는지 여부는 정당한 인사권의 행사인지 여부를 판단하는 하나의 요소일 뿐 그러한 절차를 거치지 아니하였다는 사정만으로 대기발령이 권리남용에 해당되어 당연히 무효로 되는 것은 아니다( 대법원 2006. 8. 25. 선고 2006두5151 판결 , 대법원 2007. 5. 31. 2007두1460 판결 , 대법원 2018. 12. 27. 선고 2016두51443 판결 등 참조). 나) 앞서 본 증거들에 갑 제4호증, 을 제5 내지 10, 12 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 위 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 원고에 대한 이 사건 각 혐의사실에 대한 추가적인 조사를 진행하기 위해 잠정적 조치로서 이 사건 대기발령 처분을 한 것이 인사권자의 재량권을 일탈·남용한 것으로서 부당하다고 보기 어렵다. 1 이 사건 각 혐의사실이 원고를 무고하기 위해 허위로 지어낸 것임이 명백히 밝혀지지 아니하였을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 혐의사실을 뒷받침하는 상당수 정황들이 다수 존재하고 있었던 이상, 이 사건 각 혐의사실에 대한 추가적이고 면밀한 조사가 필요함은 당연하다. 2 더욱이 이 사건 각 혐의사실은 원고가 B지방해양수산청장으로서 직무를 수행하는 과정에서 그 직위를 사적으로 이용한 것과 밀접한 연관이 있다고 보이는바, 원고로 하여금 이 사건 각 혐의사실에 대한 조사가 진행된 이후에도 계속하여 B지방 해양수산청장으로서의 동일 직무를 수행하도록 하는 것은 부적절해 보일 뿐만 아니라, 원고는 B지방해양수산청장으로서 소속 직원들에 대하여 상당한 영향을 미칠 수도 있는 지위에 있었는바, 이 사건 각 혐의사실에 대한 객관적이고 종국적인 조사의 진행을 위하여 사전적으로 원고를 직무에서 배제하는 것이 불가피한 측면도 있었다. 3 이 사건 대기발령 처분이 있은 이후 2019. 11. 20.경 피고는 중앙징계위원회에 원고에 대하여 중징계 의결을 요구하면서 같은 날 원고에 대한 직위해제의 처분을 하였는바, 이 사건 대기발령 처분은 결과적으로 4개월 정도의 비교적 짧은 기간 내에 종료되었다. 4 이 사건 대기발령 처분 이후 이루어진 추가 조사에서 이 사건 각 혐의사실 외에 원고에 대한 추가적인 비위사실이 밝혀졌고, 그로 인해 원고에 대하여, 2019. 11. 20. 원고에 대한 중징계 의결 요구, 2020. 8. 21. 중앙징계위원회의 '해임' 의결, 2020. 9. 8. 해임 처분의 과정이 순차적으로 이루어진 사정들에 비추어 보아도, 이 사건 대기발령 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 생활상의 불이익이 원고가 고위공무원으로서 통상 감수하여야 할 정도를 현저하게 벗어난 것이라고는 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 한원교(재판장) 김나경 김용환 별지 별지 하이라이트 하이라이트된 내용이 없습니다.