부산지방법원 2019. 5. 3. 선고 2018구합1672 판결 구의회의원제명처분취소

- 따라서 이 사건 제명처분은 처분 사유가 존재하지 않아 위법하다고 판단함.

관련 판례 및 법령

- 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결: 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 함.

- 대법원 2010. 3. 11. 선고 2009도4995 판결, 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 전원합의체 판결: 법규상의 용어 해석에 있어 당해 법규에 규정된 정의가 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 할 것이고, 특별한 사정이 없는 한 그 의미를 제한 또는 확장하여서는 아니됨.

- 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결, 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결: 처분 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 침익적 행정처분은 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 됨.

- 지방자치법 제35조 제5항: 지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공

- 피고 의회 의장이 원고에게 어린이집 대표직 사임 권고 시 기한을 명시하지 않은 것이 절차적으로 위법한지 여부가 쟁점임.

- 법원은 지방자치법 등 관련 법령에 사임 기한을 정하여 고지하도록 정하고 있지 않으며, 원고가 사임 권고에 응하려는 조치를 취한 적이 없고 소명의 기회가 주어졌으므로, 절차적 위법이 없다고 판단함.

징계사유의 부존재 여부

- 이 사건 어린이집이 지방자치법 제35조 제5항에서 규정한 "공공단체" 또는 "공공단체와 관련된 시설이나 재산"에 해당하는지 여부가 쟁점임.

- 법원은 침익적 행정처분은 헌법상 명확성의 원칙에 따라 엄격하게 해석·적용되어야 하며, 지나치게 불리하게 확대해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 법리를 적용함.

- 법원은 '공공단체'의 사전적 의미, 타 법령의 사용례, 국민권익위원회의 권고안 및 행정안전부의 지방자치법 개정안 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 어린이집은 원고 개인이 출연하여 설립·운영하는 개인사업체에 해당하며, '공공단체'나 '공공단체와 관련된 시설이나 재산'에 해당한다고 보기 어렵다고 판단함.

- 따라서 이 사건 제명처분은 처분 사유가 존재하지 않아 위법하다고 판단함.

관련 판례 및 법령

- 대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결: 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 함.

- 대법원 2010. 3. 11. 선고 2009도4995 판결, 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 전원합의체 판결: 법규상의 용어 해석에 있어 당해 법규에 규정된 정의가 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 할 것이고, 특별한 사정이 없는 한 그 의미를 제한 또는 확장하여서는 아니됨.

- 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결, 대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결: 처분 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 침익적 행정처분은 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 됨.

- 지방자치법 제35조 제5항: 지방의회의원은 해당 지방자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며, 이와 관련된 시설이나 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없음.

징계양정의 재량권 일탈·남용 여부

- 징계사유가 존재한다고 가정하더라도, 이 사건 제명처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부가 쟁점임.

- 법원은 징계권자의 재량권 행사가 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 남용한 경우 위법하다고 판단하며, 지방의회 의원에 대한 징계에도 동일한 법리가 적용된다는 점을 명시함.

- 법원은 제명처분은 의원의 직위를 상실하게 하는 가장 중한 징계처분으로 신중한 판단이 요구된다는 점, 국민권익위원회의 권고안 및 다른 지방자치단체의 조례에서 겸직 사임 권고 불이행에 대한 징계기준이 '경고, 공개사과, 출석정지'로 되어 있다는 점, 피고 의회가 구체적인 징계기준을 마련하지 않았다는 점, 지방자치법 제35조 제5항의 '공공단체'나 '관리인'의 정의가 불명확하여 원고가 법 적용 여부를 다툴 만한 참작할 사정이 있다는 점 등을 종합적으로 고려함.

- 법원은 이 사건 제명처분이 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분으로 비례의 원칙에 위반하며, 합리적인 사유 없이 다른 지방자치단체의 징계기준을 넘어서 공평을 잃은 징계처분으로 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 판단함.

관련 판례 및 법령

- 대법원 2009. 6. 23. 선고 2006두16786 판결, 대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두40616 판결: 징계권자의 재량권 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있으며, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 함.

- 지방자치법 제88조: 지방의회 의원에 대한 징계의 종류로서 "1 공개회의에서의 경고, 2 공개회의에서의 사과, 3 30일 이내의 출석정지, 4 제명"의 네 가지를 들고 있음.

참고사실

- 원고는 2010. 6. 4. 피고 의회 의원으로 당선된 이후 8년 동안 어린이집 대표자 직위를 유지하며 의정활동을 하였으나, 피고 의회는 행정안전부의 유권해석 전까지 별다른 문제를 삼지 않았음.

- 국민권익위원회는 2015. 10. 26. '지방의회의원 겸직 및 금지규정 실효성 제고방안' 권고안을 의결하여 지방자치법 제35조 제5항의 '공공단체' 및 '관리인'의 범위를 구체화하고 비위유형에 따른 징계기준을 설정하도록 권고함.

- 국민권익위원회의 권고 이후 부산광역시의회를 비롯한 전국 38개 광역 및 기초지방자치단체에서는 조례로 의원 겸직 사임 권고 불이행의 경우 징계기준을 '경고, 공개사과, 출석정지'로 정하고 있음.

검토

- 본 판결은 지방의회 의원의 겸직과 관련하여 지방자치법상 '공공단체'의 해석 범위를 엄격하게 제한함으로써, 침익적 행정처분의 명확성 원칙을 재확인한 사례임. 특히, 개인 소유의 어린이집을 '공공단체'로 보지 않은 점은 지방의원의 직업 선택의 자유와 의정 활동의 자율성을 일정 부분 보장하는 의미를 가짐.

- 또한, 징계양정에 있어서 비례의 원칙과 평등의 원칙을 강조하며, 제명처분과 같은 중징계는 그 사유가 매우 중대해야 함을 명확히 함. 다른 지방자치단체의 징계기준과 비교하여 피고 의회의 제명처분이 과도하다고 판단한 점은 향후 유사 사건에서 징계 양정의 합리성을 판단하는 중요한 기준이 될 수 있음.

- 이 판결은 지방의회의 징계권 행사에 대한 사법적 통제를 강화하고, 지방의원에게 불명확한 법규정으로 인한 불이익이 발생하지 않도록 법 적용의 신중성을 요구한다는 점에서 의의가 있음.