헌법재판소 2012. 6. 27. 선고 2011헌바226 결정 구국가공무원법제83조의2제1항위헌소원

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헌법재판소 결정 사건: 2011헌바226 구 국가공무원법 제83조의2 제1항 위헌소원 청구인: 김○인 국선대리인 변호사 심봉석 당해사건: 대법원 2011두10843 파면처분취소또는감경청구 결정일: 2012. 6. 27. [주문] 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정되기 전의 것) 제83조의2 제1항 중 공무원에 대한 징계시효를 ‘금품수수의 경우에는 3년’으로 정한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 검찰공무원으로서 ‘○○지방검찰청 사무국 집행과에서 재산형 집행계장으로서 벌과금 징수집행업무 등을 담당하던 중, 2007. 1. 18.경 부동산업자인 이○식의 요청에 따라 ○○시청 자치행정국 도시관리과 임야분할 업무 담당 공무원인 박○희에게 ○○리 소재 임야가 분할될 수 있도록 신경 써 달라는 부탁을 하고 이○식으로부터 받은 200만 원을 교부하여 공무원의 직무에 관하여 뇌물 200만 원을 공여하고, 같은 날 이○식으로부터 위와 같은 뇌물공여에 대한 수고비 명목으로 300만 원을 건네받아 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 금품을 수수하였다.’는 비위로 2010. 1. 14. 징계의결이 요구되었다. (2)서울고등검찰청 보통징계위원회는 2010. 1. 28. 청구인이 위와 같은 금품수수 및 뇌물공여의 비위를 저질러 구 국가공무원법 제56조(성실의무), 제61조(청렴의 의무), 제63조(품위유지의 의무), 대검찰청 공무원행동강령 제11조(알선·청탁 등의 금지)를 위반하였다는 이유로 같은 법 제78조 제1항, 제4항에 따라 청구인을 파면하기로 의결하였고, 이에 따라 검찰총장은 2010. 2. 9. 청구인을 파면하였다. (3)청구인은 행정안전부 소청심사위원회의 소청을 거쳐 위 파면처분의 취소 등을 구하는 행정소송을 제기하였으나, 제1심에서 패소하였고(서울행정법원 2010구합28748), 그 후 항소(서울고등법원 2010누43336) 및 상고(대법원 2011두10843)를 제기하였으나 모두 기각되었다. (4)청구인은 상고심 계속 중 공무원에 대한 징계시효를 규정하고 있는 구 국가공무원법 제83조의2 제1항이 명확성원칙 등에 위배된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 8. 25. 위 신청이 기각되자(대법원 2011아36), 2011. 9. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가공무원법’이라 한다) 제83조의2 제1항 중 공무원에 대한 징계시효를 ‘금품수수의 경우에는 3년’으로 정한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다. 청구인은 구 국가공무원법 제83조의2 제1항 전부에 대하여 위헌법률심판을 구하였으나, 당해 사건의 내용, 위헌법률심판제청신청 이유 및 이 사건 심판청구에서의 청구인의 주장 취지에 의하면, 청구인은 공무원에 대하여 금품수수로 인한 징계시효를 금품수수 등 이외의 일반적인 징계사유로 인한 경우보다 길게 정한 부분의 위헌성을 다투고 있으므로, 이 사건 심판의 대상은 이 사건 법률조항으로 한정함이 상당하다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정되기 전의 것) 제83조의2(징계사유의 시효) ① 징계 의결의 요구는 징계 사유가 발생한 날부터 2년[ 금품 및 향응 수수(授受) , 공금의 횡령(橫領)·유용(流用) 의 경우에는 3년 ]이 지나면 하지 못한다. [관련조항] 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9296호로 개정되기 전의 것) 제56조(성실의무) 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다. 제61조(청렴의 의무) ① 공무원은 직무와 관련하여 직접적이든 간접적이든 사례·증여 또는 향응을 주거나 받을 수 없다. ② 공무원은 직무상의 관계가 있든 없든 그 소속 상관에게 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 아니 된다. 제63조(품위 유지의 의무) 공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다. 제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다. 1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 2.직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때 3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때 제79조(징계의 종류) 징계는 파면·해임·정직(停職)·감봉·견책(譴責)으로 구분한다. 2. 청구인의 주장 가. 이 사건 법률조항은 공무원에 대한 ‘금품수수’로 인한 징계의 경우에 징계시효를 3년으로 정하고 있는데, 직무와 관련성이 없는 금품수수도 이에 포함되는지 여부를 알 수 없는 등 그 의미가 지나치게 추상적이고 모호하며 그 적용범위가 너무 광범위하고 포괄적이어서 명확성의 원칙에 위배된다. 나. 공무원의 ‘금품수수’의 경우 비위의 동기 및 유형, 비위가 이루어진 경위와 방식, 수수한 금품의 반환여부를 포함한 사후 정황 및 직무관련성 여부 등에 따라 위법성의 정도에 큰 차이가 있음에도 이 사건 법률조항은 이러한 사정을 고려하지 않은 채 공무원의 모든 ‘금품수수’의 징계시효 기간을 일률적으로 3년으로 정함으로써 입법목적의 달성에 필요한 정도를 넘어 과도하게 청구인의 공무담임권을 제한하고, 또한 위와 같은 위법성 정도의 차이에 따른 징계시효의 차등적 적용을 배제하고 모든 금품수수의 경우에 동일한 징계시효를 적용함으로써 청구인의 평등권도 침해한다. 3. 판 단 가. 국가공무원법상의 징계시효제도 구 국가공무원법 제83조의2 제1항은 “징계 의결의 요구는 징계 사유가 발생한 날부터 2년[금품 및 향응 수수(授受), 공금의 횡령(橫領)·유용(流用)의 경우에는 3년]이 지나면 하지 못한다.”고 징계사유의 시효에 관해 규정하고 있다. 이러한 징계시효제도는 공무원에게 징계사유가 발생하더라도 그에 따른 징계절차를 진행하지 않거나 못한 상태가 일정기간 계속되면, 그것의 적법 또는 타당성 등을 묻지 않고 그 상태를 존중하여 징계를 하지 못하도록 함으로써 공직의 안정성을 보장하려는 데 목적을 두고 있다(대법원 1998. 6. 12. 선고 97누16084 판결, 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두2484 판결 등 참조). 국가공무원법(1949. 8. 12. 법률 제44호) 제정 당시에는 징계시효에 관한 규정이 마련되지 않아 징계사유에 해당하면 언제라도 징계가 가능하여, 중한 비위는 징계를, 경한 비위는 불문에 붙이는 등 자의적으로 운영되는 측면이 있었 으나, 1963. 5. 29. 각령 제1319호로 공무원징계령이 개정되면서 제21조에서 징계사유의 시효를 규정하여 징계의결의 요구는 징계사유가 발생한 날로부터 1년을 경과한 때에는 이를 하지 못하도록 하였고, 그 후 1963. 10. 23. 각령 제1612호로 공무원징계령이 개정되면서 1년이던 징계시효 기간을 2년으로 연장하였으며, 이후 1973. 2. 5. 국가공무원법이 법률 제2460호로 개정되면서 제83조의2를 신설하여 징계시효에 관한 법률적 근거를 마련하였다. 징계시효 기간은 국가공무원법에 규정된 이후에도 공무원에 대한 모든 징계사유에 대하여 계속 2년으로 정하여져 있다가, 1991. 5. 31. 법률 제4384호로 국가공무원법이 개정되면서 청렴의무 강화와 공직기강의 확립을 위하여 일반적 징계사유로 인한 징계시효 기간은 여전히 2년으로 규정하면서 금품 및 향응수수와 공금의 횡령·유용의 경우에는 직무관련성 유무와 상관없이 3년으로 연장함으로써 비위유형별로 차등을 두게 되었고, 그 후 2008. 12. 31. 법률 제9296호로 국가공무원법이 개정되면서 금품 및 향응수수 등으로 인한 징계시효 기간이 5년으로 더 연장되었다. 나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 쟁점 (가) 우선 이 사건 법률조항의 ‘금품수수’가 직무관련성을 요구하는지 여부가 불명확하거나 그 적용범위가 지나치게 포괄적이어서 명확성의 원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 그리고 이 사건 법률조항은 공무원이 ‘금품수수’를 한 경우 직무관련성 유무 등을 불문하고 징계시효 기간을 3년으로 연장함으로써 징계시효 기간에 있어서 여러 유형의 ‘금품수수’의 비위를 동일하게 취급하고 있는바, 이처럼 직무관련성이 없는 등 위법성의 정도가 작은 ‘금품수수’의 비위를 그렇지 않은 경우와 동일하게 취급하는 것이 자의적인 것으로서 청구인의 평등권을 침해하는지 여부도 문제된다. (나) 한편, 청구인은 공무원의 ‘금품수수’의 경우 비위의 동기 및 유형, 비위가 이루어진 경위와 방식, 수수한 금품의 반환여부 등의 사후 정황 및 직무관련성 여부 등에 따라 위법성의 정도에 큰 차이가 있음에도 이 사건 법률조항은 이러한 사정을 고려하지 않은 채 공무원의 금품수수로 인한 징계에 대하여 일률적으로 징계시효 기간을 3년으로 정함으로써 입법목적의 달성에 필요한 정도를 넘어 과도하게 청구인의 공무담임권을 제한하고 있다고 주장한다. 그러나 징계시효제도는 공무원에게 징계사유가 발생하더라도 징계권자가 그에 따른 징계절차를 진행하지 않거나 못한 상태가 일정기간 계속되면, 그것의 적법 또는 타당성 등을 묻지 않고 그 상태를 존중하여 징계를 하지 못하게 함으로써 징계권 행사에 제한을 가하려는 것으로서, 공무원에게 부담을 주는 것이 아니라 공무원의 신분을 보호하여 공직의 안정성을 보장하는 제도이므로, 이에 관한 규정인 이 사건 법률조항이 공무원의 ‘금품수수’로 인한 징계의 시효를 금품수수 등을 제외한 일반적 징계사유의 경우보다 길게 정하고 있다고 하더라도, 이로 인해 금품수수를 한 징계대상자가 다른 징계대상자보다 징계를 받을 가능성이 높아지는 것은 별론으로 하고 위 조항으로 인하여 곧바로 공무원 신분의 부당한 박탈, 정지와 같은 결과를 초래하는 것은 아니어서 청구인의 공무담임권이 제한된다고 보기는 어렵다. (다) 따라서 아래에서는 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 위배되거나 청구인의 평등권을 침해하여 위헌인지 여부를 살펴보기로 한다. (2) 명확성의 원칙 위배 여부 (가) 명확성의 원칙의 의미 명확성의 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 만일 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문에, 기본권을 제한하는 법규범은 그 내용이 명확하여야 하는 것이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 가치개념을 포함한 일반적, 규범적 개념을 사용하지 않을 수 없는 것이기 때문에 명확성의 원칙이란 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법 문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성의 원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2011. 9. 29. 2010헌마68, 판례집 23-2상, 692, 698-699 참조). (나) 판단 구 국가공무원법이 제61조(청렴의 의무) 제1항에서 “공무원은 직무와 관련하여 직접적이든 간접적이든 사례·증여 또는 향응을 주거나 받을 수 없다.”, 같은 조 제2항에서 “공무원은 직무상의 관계가 있든 없든 그 소속 상관에게 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 아니 된다.”고 각각 규정하여 공무원의 청렴의 의무의 대상인 행위가 직무와 관련될 필요가 있는지 여부를 개별적으로 규정하고 있는 것과 달리, 이 사건 법률조항은 ‘금품수수’의 의 미 및 직무관련성 유무에 대하여 정의규정 등을 두고 있지 않다. 그렇지만 ‘금품’과 ‘수수’를 사전적 의미에서 볼 때, 금품(金品)은 “돈과 물품을 아울러 이르는 말”, 수수(收受)는 “무상으로 금품을 받음 또는 그런 일”로 각각 정의되므로, ‘금품수수’는 “무상으로 돈과 물품을 받는 행위”라고 할 수 있다. 그리고 ‘금품수수’의 일상적인 의미도 이러한 사전적 의미와 마찬가지로 사용되고 있으므로, 이 사건 법률조항의 ‘금품수수’의 의미는 일상적으로 널리 사용되는 용어로서 일반인도 그 의미를 쉽게 알 수 있고, 법적 의미 또한 그러한 일상적인 의미를 크게 벗어나지 않는 것을 알 수 있다. 나아가, 이 사건 법률조항을 포함하는 구 국가공무원법 제83조의2 제1항은 징계시효에 관하여 “징계 의결의 요구는 징계 사유가 발생한 날부터 2년[금품 및 향응 수수(授受), 공금의 횡령(橫領)·유용(流用)의 경우에는 3년]이 지나면 하지 못한다.”고 규정하여 징계시효의 가중사유로서 ‘금품수수’의 경우에 직무관련성이 있을 것을 규정하지 않고 있는 점, 이 사건 법률조항은 청렴성 강화와 공직기강 확립 및 징계의 실효성 보장을 위하여 일반적 징계사유의 시효 기간을 2년으로 규정한 것과 달리 ‘금품수수’ 등의 금전 관련 비위의 경우에는 징계시효를 3년으로 정한 것인데, 위 법률조항의 적용요건으로 직무관련성을 요구한다면 위와 같은 입법취지가 몰각될 것이라는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 직무관련성 유무와 상관없이 공무원이 ‘금품수수’의 비위를 범한 경우에 적용되는 조항이라고 봄이 상당하다. 한편 이 사건 법률조항의 ‘금품수수’는 그것이 구 국가공무원법 제78조 제1항 각 호 소정의 징계사유에 해당하여 해당 공무원이 징계를 받는 것을 전제로 하고 있기 때문에 그 적용범위가 지나치게 포괄적이거나 광범위하다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항의 내용, 규정형식 및 입법취지, 국가공무원법에서 정한 공무원의 성실의무 및 품위유지의무와 청렴성 확보의 필요성 등에 비추어 보면, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 누구라도 어렵지 않게 이 사건 법률조항의 ‘금품수수’의 의미와 그 적용요건으로서 직무관련성을 요구하지 않는다는 것을 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 위배되지 아니한다. (3) 평등권 침해 여부 (가) 심사기준 우리 헌법이 요구하는 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등 을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 위배되는 것이 아니다. 그리고 평등원칙 위배 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 다르게 될 것이므로, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 즉 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있는 경우이거나, 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것이지만, 그 이외에는 완화된 심사척도인 자의금지원칙에 의하여 심사 하면 족하다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 614 등 참조). 그런데 이 사건 법률조항으로 인한 평등원칙 위배 문제는 ‘금품수수’의 비위 사실에 대한 징계시효 기간의 연장에 관한 것으로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우가 아니므로, 이는 완화된 심사척도인 자의금지원칙에 의하여 심사하는 것으로 족하다. (나) 자의금지원칙 위배 여부 1) 공무원의 징계사유 중 ‘금품수수’의 경우라도 직무관련성 유무 등에 따라 위법성의 정도에 차이가 있다고 할 것인데, 이 사건 법률조항은 공무원이 ‘금품수수’를 한 경우 직무관련성 유무 등을 불문하고 징계시효를 3년으로 연장함으로써 징계시효 기간에 있어서 여러 유형의 ‘금품수수’의 비위를 동일하게 취급하고 있다. 2) 국가가 공무원의 징계사유에 관하여 징계시효를 설정할 것인지 여부, 설정하는 경우 기간을 어느 정도로 정할 것인지 여부 등은 기본적으로 입법권자의 입법재량에 속한다 할 것이므로, 입법권자는 입법 당시의 공무원의 복무 상황, 공직사회 기강 확립의 필요성 등의 사정을 고려하여 징계시효 제도의 설정 및 징계시효의 기간 등을 결정할 수 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 징계시효 제도의 설정 등에 관한 입법권자의 결정은 그것이 명백히 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 존중되어야 할 것이다. 그런데, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지는 지위에 있고(헌법 제7조 제1항), 공무원의 공무수행은 공공복리와 국민의 생활 일반에 직접적인 영향을 미치게 되므로, 공무원의 직무는 그 성질상 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 요구되며, 또 원활한 직무수행을 위하여는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 바탕이 되어야 하므로, 공무원에게는 고도의 윤리성과 도덕성이 요구된다(헌재 2005. 9. 29. 2003헌마127, 공보 108, 1046, 1049 등 참조). 이와 같이 공무원에 대하여 요구되는 고도의 윤리성 및 도덕성을 고려할 때 ‘금품수수’를 포함하여 구 국가공무원법 제83조의2 제1항 괄호 부분에 규정된 ‘향응수수’와 ‘공금의 횡령, 유용’은 모두 공무원의 주요 비리인 금품(재물) 관련 비위행위로서 공직에 대한 국민의 신뢰에 가장 큰 영향을 주는 공무원의 도덕성, 윤리성의 훼손 및 공직기강에 미치는 해악의 정도가 직무관련성 유무 등과 상관없이 현저히 높다고 할 것이어서 이를 방지할 필요성 또한 매우 높다고 할 것이다. 그리고 징계사유 중 공무원의 직무와 관련 없는 사유라고 하더라도 그에 대한 비난가능성이 직무와 관련 있는 사유보다 더 큰 경우가 얼마든지 있을 수 있고, 직무와 관련 없는 비위나 과실범 등에 대하여는 징계절차에서 적절한 징계양정을 통해 이러한 사정이 고려될 수 있으므로, 위와 같은 징계사유의 구체적 위법성의 차이는 징계시효를 정함에 있어서 필수적으로 고려해야 할 사유라고 보기는 어렵다. 그러므로 이 사건 법률조항이 공무원이 ‘금품수수’를 한 경우 직무관련성 유무 등과 상관없이 징계시효 기간을 일률적으로 3년으로 정한 것은 징계가 가능한 기간을 늘려 징계의 실효성을 제고하고 이를 통해 금품수수 관련 비위의 발생을 억제함으로써 공무원의 청렴성 강화와 공직기강 확립에 기여하려는 것으로서 여기에는 합리적 이유가 있다고 할 것이다. 3) 따라서 이 사건 법률조항은 평등권을 침해하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.