서울행정법원 2024. 8. 29. 선고 2023구합65341 판결 사업용조종사자격증명효력정지처분취소청구의소

확보한 수집 본문

서울행정법원 제13부 판결 [사건] 2023구합65341 사업용조종사자격증명효력정지처분 취소 청구의 소 [원고] A 소송대리인 법무법인 큐브 담당변호사 김진서 [피고] 국토교통부장관 [변론종결] 2024. 5. 9. [판결선고] 2024. 8. 29. [주 문] 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. [청구취지] 피고가 2023. 5. 8. 원고에 대하여 한 사업용조종사 자격증명 효력정지(15일, 2023. 6. 8.부터 2023. 6. 22.까지) 처분을 취소한다. [이 유] 1. 처분의 경위 가. 원고는 주식회사 B(이하 'B'이라고 한다)에서 조종사로 근무하던 자로, 2021. 10. 2. 인천국제공항에서 이륙하여 러시아 이르쿠츠크 국제공항(이하 '이 사건 공항'이라고 한다)에 착륙하는 일정의 C편(이하 '이 사건 항공기'라고 한다)의 부기장으로 탑승하여 운항하였다. 나. 이 사건 공항 착륙 과정에서 이 사건 공항 관제기관은 이 사건 항공기에 '접근을 위하여 800m까지 하강할 것'을 지시하였는데, 이 과정에서 원고는 이 사건 항공기 기장에게 위 800m를 해발고도를 기준으로 변환한 수치인 약 4,630FT로 알렸어야 하나, 착오로 약 2,955FT로 알려주었고, 이에 이 사건 항공기 기장은 2,955FT를 하강고도로하여 하강을 시작하였다. 다. 이 사건 공항 관제기관은 이 사건 항공기가 지정 고도를 하방 이탈한 사실(이하 '이 사건 사고'라고 한다)을 인지한 후, 이 사건 항공기에 '신속한 상승'을 지시하였고, 이에 이 사건 항공기는 고도를 상승시킨 후 이 사건 공항 관제기관의 지시경로에 따라 이 사건 공항에 착륙하였다. 라. 피고는 2023. 5. 8. 원고에게 '원고가 2021. 10. 2. 이 사건 항공기 부기장으로서 이 사건 공항 최종접근 중 관제기관으로부터 지시받은 고도(4,300FT)보다 1,400FT 낮게 비행하여 운항규정을 미준수하였다.'는 이유로 '구 항공안전법(2020. 6. 9. 법률 제17463호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항 제30호, 구 항공안전법 시행규칙(2022. 7. 19. 국토교통부령 제1136호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제97조 [별표 10] 제2호 (가)목 34)'에 따라 사업용조종사 자격증명의 효력을 15일 간(2023. 6.8.부터 2023. 6. 22.까지) 정지한다는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 이 사건 처분은 구 항공안전법 제93조 제7항, 제43조 제1항 제30호(이하 '이사건 법률조항들'이라고 한다)를 근거로 하는데, 위 조항들은 법률유보 원칙, 포괄위임금지원칙, 평등원칙, 비례의 원칙에 위배되어 위헌이므로, 이를 바탕으로 한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 2) 이 사건 항공기가 일시적으로 지정된 비행고도를 이탈하여 비행한 것은 사실이나, 당시 이 사건 비행기의 고도가 처분사유와 같이 2,900FT에 이르렀다고 인정할 객관적 근거가 존재하지 않으며, 원고는 곧바로 실수를 인지한 후 이 사건 항공기의 고도를 상승시켜 정상적으로 착륙하였다. 따라서 이 사건 사고는 구 항공안전법 시행규칙 [별표20의2] 제1호 다목 단서가 정한 일시적이고 경미한 고도 이탈에 불과하고 의 무보고 대상 항공안전장애가 아닌 자율보고대상 항공안전장애에 해당한다. 자율보고대 상 항공안전장애의 경우 구 항공안전법 제60조가 정한 사실조사 대상이 아닐뿐더러, 그와 같은 장애가 고의 또는 중대한 과실로 인하여 발생한 것이 아닌 이상 구 항공안 전법에 따른 처분을 할 수도 없다. 그럼에도 이 사건 사고가 의무보고 대상 항공안전 장애라는 전제 하에 행정조사를 거쳐 이루어진 이 사건 처분에는 절차적, 실체적 위법이 존재한다. 3) 비록 잠시 고도가 낮아진 사실이 있더라도 이 사건 항공기가 정상적으로 착륙한 점, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 사실상 해고되어 생계에 위험이 발생한 점, 운항과 관련하여 B이 제공한 정보가 부실하였던 점, 원고가 이 사건 처분 이전까지 다른 문제없이 성실히 근무하여온 점 등을 고려하면 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 크므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다. 나. 이 사건 법률조항들의 위헌 여부 1) 구 항공안전법 제93조 제7항은 '항공운송사업자는 제1항 본문 또는 제2항 단서에 따라 피고의 인가를 받거나 제2항 본문에 따라 피고에게 신고한 운항규정 또는 정비규정을 항공기의 운항 또는 정비에 관한 업무를 수행하는 종사자에게 제공하여야 한다. 이 경우 항공운송사업자와 항공기의 운항 또는 정비에 관한 업무를 수행하는 종사자는 운항규정 또는 정비규정을 준수하여야 한다.'라고 규정하고 있다. 한편 같은 법 제43조 제1항은 "피고는 항공종사자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 자격증명이나 자격증명의 한정(이하 '자격증명등'이라 한다)을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 자격증명등의 효력정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제31호에 해당하는 경우에는 해당 자격증명등을 취소하여야 한다."라고 규정하면서, 같은 항제 30호로 "제93조 제5항 후단(제96조 제2항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반하여 운항규정 또는 정비규정을 준수하지 아니하고 업무를 수행한 경우"를 열거하고 있다 (이하에서 구 항공안전법 제43조 제1항 제30호 및 제93조 제7항을 통틀어 '이 사건 법률조항들'이라 한다). 피고는 원고가 구 항공안전법 제93조 제7항에서 규정한 운항규정을 준수하지 않았다는 이유를 들어 임의적 취소 등을 규정한 구 항공안전법 제43조 제1항 제30호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 법률조항들의 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙 위배 여부 가) 헌법 제75조, 제95조의 입법취지에 비추어 볼 때, 법률에는 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 그러나 고도로 복잡다양하고 급속히 변화하는 행정환경 하에 있는 현대국가로서는 필연적으로 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 행정수요에 적절히 대처할 필요성이 요구되는 점에 비추어 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다. 또한 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌법재판소 2003. 12. 18. 선고 2001헌마543 결정, 헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 2003헌가2 결정 등 참조). 나) 구 항공안전법 제43조 제1항은 항공종사자에 대하여 자격증명을 취소하거나 그 효력을 정지할 수 있는 사유를 구체적으로 열거하고 있으며, 제30호에서 '제93조 제7항 후단을 위반하여 운항규정을 준수하지 아니하고 업무를 수행한 경우'를 들고 있는바, 이 사건 법률조항들이 어떠한 경우에 항공종사자의 자격증명 등이 취소 내지 효력정지되는지 구체적으로 규정하고 있다. 다) 비록 구 항공안전법이 직접 운항규정의 내용에 관하여 정하고 있지는 아니하나, 항공기의 운항과 관련된 사항은 전문적이고 복잡하여 이를 모두 법률에서 구체적·확정적으로 규정하는 것은 입법기술상 곤란한 점, 운항규정을 항공운송사업자가 마련함으로써 변동된 운항 환경이나 새로운 기술 등을 신속하게 운항규정에 반영할 수 있는 점, 이에 구 항공안전법 제93조 제1항은 항공운송사업자로 하여금 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 항공기의 운항에 관한 운항규정을 마련하여 피고의 인가를 받도록 정한 점, 이에 구 항공안전법 시행규칙 제266조 제2항 제1호 및 [별표 36]은 운항규정에 포함되어야 할 사항에 관하여 상세하게 정하고 있는 점, 피고가 운항규정을 인가하는 과정을 거침으로써 그 규정의 적절성에 관하여 판단하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 법률조항들은 전체적으로 그 요건 및 효과에 관한 구체성과 명확성을 적절하게 확보하고 있다고 평가되므로, 법률유보원칙 내지 포괄위임금지원칙에 반한다고 할 수 없다. 3) 이 사건 법률조항들의 평등원칙 위배 여부 항공운송사업자에게 운항규정을 자율적으로 마련하도록 한 것에 합리성이 인정됨은 앞서 본 바와 같고, 비록 항공운송사업자별로 운항규정을 마련하게 되어 각 항공종사자가 지켜야 하는 운항규정이 달라지게 된다고 하더라도, 이는 운항규정을 항공운송사업자에게 자율적으로 맡긴 데에 따른 것으로 그 자체로 부당하다고 볼 수는 없다. 나아가 해당 항공운송사업자가 다른 항공운송사업자에 비하여 부당한 운항규정을 마련하거나 지나치게 엄격하게 운항규정을 적용함에도 만연히 행정청이 이에 대한 제재적 조치를 취하는 경우에는 그에 대한 재량통제의 여지가 남아있으므로, 위 규정 내용 자체로 곧바로 평등원칙 위반으로 볼 수는 없다. 즉, 구 항공안전법 제43조 제1항은 피고가 자격증명등의 효력정지를 명할 수 있다고 규정함으로써 적정한 한계 내에서만 재량권을 행사하도록 하였으므로, 이를 통해 위와 같은 부당함도 해소될 수 있을 것이어서, 이 사건 법률조항들이 평등원칙에 위배된다고 볼 수는 없다(이점에서 위와 같은 경우에 제기될 수 있는 과잉금지원칙 위반의 우려 역시 해소된다고 봄이 타당하다). 4) 이 사건 법률조항들의 과잉금지원칙 위배 여부 가) 이 사건 법률조항들은 항공기를 조종할 수 있는 자격증명등을 일단 취득한 사람이라 하더라도 이후 운항규정을 준수하지 못한 경우에는 그 자격증명등의 취소 또는 효력정지를 명할 수 있도록 하는 것으로서, 이는 부적격의 항공종사자를 제외시킴으로써 항공운송사업이라는 공공성이 강한 서비스를 국민에게 제공함에 있어 안전운행의 확보와 운송서비스 향상을 도모하여 궁극적으로 국민의 생명·신체와 재산을 보호하기 위한 것이므로, 이 사건 법률조항들의 입법목적은 정당하고, 수단의 적정성 역시 인정된다. 나) 나아가 이 사건 법률조항들로 인한 자격증명등의 효력이 정지되는 경우에도 그 기간은 1년이 넘지 않는 점을 고려하면 이 사건 법률조항들은 최소침해성의 원칙에도 부합한다고 할 수 있다. 다) 이 사건 법률조항들로 인하여 항공종사자가 직업선택의 자유를 제한받을 여지가 있게 된다고 하더라도 그로 인한 불이익이 항공종사자에 대한 공공의 신뢰확보라는 공공의 이익과 비교하여 더 크다고 할 수 없으므로, 법익의 균형성 요건도 구비하였다. 라) 따라서 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙에 위배되어 원고의 직업선택의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 5) 소결 이 사건 법률조항들이 위헌이라는 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 다. 이 사건 사고가 의무보고 대상 항공안전장애에 해당하는지 여부 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 을 제3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 사고 당시 이 사건 항공기가 약 1,400FT 가량 고도를 이탈한 사실을 인정할 수 있으며, 그와 같은 고 도이탈을 일시적인 경미한 고도 이탈이라고 평가할 수 없으므로, 이 사건 사고는 의무 보고 대상 항공안전장애에 해당한다. 그렇다면 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다. 1) Flightrader24(이하 '이 사건 프로그램'이라고 한다)에 기록된 이 사건 항공기의 고도에 의하면 이 사건 사고 당시 고도이탈 수치는 약 1,450FT였다. 원고는 이 사건 프로그램이 항공기의 위치나 경로에 관한 정보를 제공하는 프로그램일 뿐, 고도정보를 알려주는 것이 아니라고 주장하나, 이 사건 프로그램이 제공하는 항공운항 정보에는 고도정보가 포함되어 있으며, 그 정보는 항공기에서 제공되는 항법데이터를 실시간으로 반영하고 있으므로, 고도와 관련하여서도 높은 수준의 신뢰도를 지닌다고 판단된다. 달리 원고의 막연한 주장 외에 이 사건 프로그램에 따른 이 사건 항공기 고도 수치가 신뢰하기 어렵다고 볼 근거가 없다. 2) 이 사건 사고 당시 이 사건 공항 관제기관은 이 사건 항공기에 대한 신속한 상승을 지시하였으며, 이후 러시아 항공당국은 이 사건 사고와 관련하여 '이 사건 항공기가 800m 고도로 내려갔어야 하나 380m 고도까지 내려갔다. 이 사건 항공기와 지상 장애물 사이의 고도 차이가 300m 미만이었을 수도 있다.'는 보도자료를 배포하기도 하였다(을 제4호증 참조). 3) 원고 스스로도 사실조사 과정에서 2,000FT 후반 대까지 내려갔다고 진술한 것으로 보인다(피고 2024. 1. 26. 자 준비서면 제8쪽, 2024. 5. 7. 자 준비서면 제3, 4쪽 참조). 4) 경미한 고도 이탈과 관련하여 구 항공안전법 시행규칙 등 관련 법령이 명시적인 기준을 정하고 있지는 아니하나, 국내외적으로 통상 300FT를 기준으로 고도이탈로 판단하고 있는 점, 이 사건 항공기에도 300FT 이상 고도를 벗어날 경우 알람이 울리게 설정되어 있는 점 등을 고려하면 300FT를 현저히 초과한 약 1,400FT 가량의 고도 이탈을 경미한 고도 이탈로 볼 수 없다. 라. 재량권 일탈·남용 여부 1) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그 판단 기준은 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 된다(대법원 2016. 10. 27. 선고2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결 등 참조). 이러한 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 자가 주장 · 증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조). 2) 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 불이익 등을 고려하여 보더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 존재한다고 인정할 수 없다. 가) 원고는 이 사건 항공기의 부기장으로서 기장과 함께 항공기의 운항 안전을 책임져야 하는 지위에 있었으며, 관제기관의 지시에 따라 고도, 경로, 속도를 준수하여 안전한 이·착륙을 수행하는 것은 항공기 조종사로서의 가장 기본적이고도 중요한 책무라 할 것이다. 그럼에도 원고는 이 사건 공항 관제기관의 고도 지시를 착오하여 이 사건 항공기가 착륙과정에서 고도를 이탈하도록 하였고, 그 이탈의 정도도 약 1,400FT에 달하였던바, 대형사고로 이어질 가능성 또한 존재하였다. 나) 원고는 사고보고가 이루어진 경우에는 구 항공안전법 제60조 제2항 본문에 따라 행정처분을 하지 아니할 수 있다고 주장한다. 그러나 비록 이 사건 사고로 인하여 실제 인적, 물적 피해가 발생하지는 아니하였더라도 앞서 본 원고가 부담하는 주의의무의 내용 및 수준에 비추어 원고의 과실이 경미하다고 보기는 어려운 점과 항공안전 확보와 조종사들의 주의의무 준수에 관한 인식 제고 필요성을 고려하면, 사고보고가 이루어졌다고 하더라도 제재조치가 이루어질 필요성이 충분히 인정된다(원고는 사고보고를 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니 되므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하기도 하나, 이와 관련하여 원고가 들고 있는 구 항공안전법 제59조 제3항은 의 무보고 사실 자체를 이유로 한 불이익 조치를 금지하고 있는 것일 뿐, 의무보고의 원인이 된 사고를 이유로 한 불이익 조치마저 금지하는 것은 아니다. 만일 원고의 주장과 같이 보면, 의무보고만 이루어지면 어떠한 사고에 대하여도 제재조치가 불가능하다는 결론에 이르게 된다). 다) 구 항공안전법 시행규칙 제97조 제1항 및 [별표 10] '항공종사자 등에 대한 행정처분기준' 2. 가. 34)는 1차 운항규정 위반에 대하여 자격증명 효력정지 30일의 처분을 정하고 있으며, 피고는 위 항공종사자 등에 대한 행정처분기준에 따른 감경규정을 적용하여 효력정지 기간을 15일로 하여 이 사건 처분을 하였다. 위와 같은 피고의 재량권 행사의 기준이 되는 행정처분기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이지 않은 것이라고 볼 별다른 근거가 없다. 라) 원고는 이 사건 처분으로 인하여 B으로부터 사실상 해고당하여 조종사 업무수행이 불가하다거나, 다른 항공사로의 이직 및 취업이 불가하다고 주장하나, 원고의 불이익이 그 주장과 같이 심대하다고 인정할 객관적 근거가 부족하다. 마) 이 사건 사고가 자율보고대상 항공안전장애임을 전제로 한 원고의 재량권 일탈·남용 관련 주장은 앞서 본 바와 같이 이 사건 사고가 자율보고대상 항공안전장애에 해당하지 아니하므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 마. 소결론 이 사건 처분의 근거인 이 사건 법률조항들이 법률유보 원칙, 포괄위임금지원칙, 평등원칙, 비례의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 또한 이 사건 사고가 의무보고 대상 항공안전장애가 아니어서 제재적 처분을 할 수 없는 것도 아니며, 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 존재하지도 아니한다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.