헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2009헌마330,344(병합) 결정 공공기관선진화추진계획위헌확인등

헌법재판소 전원재판부 결정 사건: 2009헌마330,344(병합) 공공기관선진화추진계획위헌확인등 청구인: 김○환 외 284인 (대리인 변호사 김진 외 19인) 피청구인: 기획재정부장관 외 2 판결선고: 2011. 12. 29. [주문] 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 공공기관에 종사하는 근로자들(공공기관 노동조합 조합원), 공공기관 노동조합, 또는 그 지부이다. (2) 피청구인 기획재정부장관(이하 ‘기획재정부장관’이라 한다)은 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 의해 공공기관을 지정하고, 공공기관운영위원회의 심의·의결을 거쳐 공공기관의 기능조정 등에 관한 계획을 수립하며 평가 및 감독할 권한을 가지고 있다. (3) 정부가 2008년경 ‘규제개혁, 공공부문 선진화, 능동적 개방’의 목표를 제시함에 따라 기획재정부가 주무부서가 되어 공공기관 선진화 계획을 추진키로 하였고, 기획재정부장관은 공공기관에 대한 민영화·통폐합·기능조정 등을 위하여 2008. 8. 11.부터 2009. 3. 31.까지 6차에 걸쳐 아래 표와 같은 요지의 공공기관 선진화 추진계획을 발표하였다(이하 총칭하여 ‘이 사건 선진화 계획’이라 하고, 각 회차별로는 ‘제1차 계획’ 등으로 표시한다). 구분 대상기관 내 용 제1차 (2008. 8.11.) 41개 〈민영화〉 : 27개 -산업은행, 기업은행, 인천국제공항공사 민영화 -공적자금투입기업 조기 지분매각 제1차 (2008. 8.11.) 41개 -공기업자회사 등 5개 기관 민영화(한국문화진흥 등) 〈통폐합〉 : 1개 : 주택·토지공사 〈기능조정〉 : 12개 : 관광공사, 석유공사, 광업진흥공사 등 제2차 (2008. 8.26.) 40개 〈통합〉 : 29개→13개 -동일한 정책목적, 동일분야에 유사기관(부처별 연구개발관리 전담기관, 정보통신·컨텐츠 진흥기관, 환경분야, 근로·산재분야, 저작권보호분야, 청소년지원분야) 〈폐지〉 : 3개 : 정리금융공사, 한국노동교육원, 코레일애드컴 〈기능조정〉 : 7개 : 예금보험공사, 한국자산관리공사 등 〈민영화〉 : 1개 : 한국공항공사 제3차 (2008. 10.10.) 30개 〈민영화〉 : 10개 : 안산도시개발(주) 등 〈경쟁도입〉 : 2개 : 한국가스공사, 한국방송광고공사 〈통합〉 : 7개→3개 : 코레일전기(주), 신보·기보 등 〈폐지〉 : 2개 : 부산항부두관리공사, 인천항부두관리공사 〈기능조정〉 : 1개 : 가스기술공사 〈경영효율화〉 : 8개 -한국전력공사·발전자회사(5), 한국철도공사 등 구분 대상기관 내 용 제4차 (2008. 12.22.) 69개 〈경영효율화계획 : 공공부문 효율성 10% 향상 목표〉 1. 기능·정원 조정 -민간과 경합하거나 민간이 효율적으로 수행가능한 기능은 폐지·축소 또는 민간위탁 -비핵심 기능 등 폐지·축소 -전산화·자동화 등 업무프로세스 개선, 관리체계 개편, 유사·중복기능 조정 등 2. 자산매각 및 예산절감 3.지속적인 효율화를 위한 운영시스템 개선 -연봉제, 임금피크제, 성과관리시스템 구축(성과부진자 퇴출 프로그램 도입, 내부성과급 차등 폭 확대 등 경쟁 강화) 4. 조직 효율화 제5차 (2009. 1.29.) 273개 〈공공기관 미지정 출자회사 선진화방안〉 1. 매각 등 정리(131개) -지분매각(111개), 폐지·청산(17개), 흡수·통폐합(3개) 2. 존치 및 관리개선(142개) 3. 출자회사 관리강화 -출자회사 신설 및 출자금 증액에 대한 통제강화 -경영평가 및 경영공시 강화 제6차 (2009. 3. 30.) 60개 〈경영효율화계획 : 공공부문 효율성 10%향상 목표〉 1. 기능·정원 조정 -민간과 경합하거나 민간이 효율적으로 수행가능한 기능은 폐지·축소 또는 민간위탁 -비핵심 기능 등 폐지·축소 -전산화·자동화 등 업무프로세스 개선, 관리체계 개편, 유사·중복기능 조정 등 2.자산매각 및 예산절감 3.지속적인 효율화를 위한 운영시스템 개선 -연봉제, 임금피크제, 성과관리시스템 구축(성과부진자 퇴출 프로그램 도입, 내부성과급 차등 폭 확대 등 경쟁 강화) (4) 한편, 2007. 4. 25. 제정된 ‘공공기관의 통합공시에 관한 기준’이 2009. 3. 31.까지 4차례 개정되면서, 공공기관이 공시해야 하는 사항에 노동조합 관련 현황(노동조합 가입범위, 노동조합 가입률, 전임자수, 상급노조, 단체협약 등)이 추가되고, 직원평균보수, 신입사원 초임 등을 공시하도록 되었다. (5) 기획재정부는 2009. 5. 19. 제2차 공공기관 선진화 워크숍을 개최하여 그동안의 공공기관 선진화 추진 실적 및 사례 발표, 정책방향, 향후 추진과제 등을 논의한 바 있는데, 기획재정부장관은 그 워크샵의 인사말을 통하여 이 사건 선진화 계획의 지속적인 추진 의사를 밝힌 바 있다. (6) 피청구인 노동부장관(이하 ‘노동부장관’이라 한다)은 2009. 4.경 노동부 산하의 공공기관으로 분류된 11개 기관 중 노동조합이 설립되어 단체협약을 체결한 근로복지공단 등 7개 공공기관의 단체협약내용을 분석하고(제목 : 노동부 산하 공공기관 단체협약분석 및 개선방안), “각 기관은 법과 원칙의 테두리 내에서 노사 간 자율적인 협의를 통해 불합리한 요소를 빠른 시일 내에 개선하기 바랍니다.”라는 내용과 함께 그 단체협약내용 분석결과를 2009. 5. 1.경 해당 공공기관에 송부하였다(이하 ‘이 사건 개선요구’라 한다). 노동부장관이 위 공공기관별 불합리한 사례로 지적한 사항은 근무시간 중 노조활동을 보장하고 노조전임자의 인사처우를 우대하는 등 노조가입과 노조활동을 지나치게 보장한 것, 노조의 경영참가가 과다한 것, 경조휴가의 인정 범위 및 기간이 과다한 것, 단체교섭의 대상을 명시하고 있지 아니한 것 등이었다. (7) 피청구인 감사원장(이하 ‘감사원장’이라 한다)은 ‘노사합의를 빙자한 공공기관 방만 경영의 종식 및 노사관계 선진화’의 목적 아래, 2009. 4.경부터 60개 공공기관에 대하여 선진화 계획의 이행실태, 노사관계 선진화 추진실태, 인건비·복리후생 등을 실지점검 및 서면점검을 통하여 점검하고, 2009. 6. 30. 공공기관 감사책임자회의에서 문제점 유형에 따라 자율시정하도록 하는 개선방향 제시를 하였다(이하 ‘이 사건 점검·개선 제시’라 한다). (8) 청구인들의 헌법소원심판청구 (가) 2009헌마330 사건 청구인들은 이 사건 선진화 계획이 청구인들의 평등권, 인간의 존엄 및 행복추구권, 직업선택의 자유, 단결권, 단체교섭권 등의 기본권을 침해하고 있다고 주장하면서 2009. 6. 17. 헌법소원심판을 청구하였다. (나) 2009헌마344 사건 청구인들은 이 사건 선진화 계획, 이 사건 개선요구 및 이 사건 점검·개선 제시가 청구인들의 단결권, 단체교섭권, 단체협약체결권, 재산권, 직업선택의 자유, 평등권, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 근로의 권리를 침해한다고 주장하면서 2009. 6. 26. 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상은 아래 각 행위가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련 조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상] (1) 기획재정부장관이 2008. 8. 11.부터 2009. 3. 31.까지 사이에 6차에 걸쳐 공공기관 선진화 추진계획을 확정, 공표한 행위(‘이 사건 선진화 계획’) (2) 노동부장관이 2009. 4. 노동부 산하 7개 공공기관의 단체협약내용을 분석하여 2009. 5. 1.경 불합리한 요소를 개선하라고 요구한 행위(‘이 사건 개선요구’) (3) 감사원장이 2009. 4.경 60개 공공기관에 대하여 공공기관 선진화 계획의 이행실태, 노사관계 선진화 추진실태 등을 점검하고, 2009. 6. 30. 공공기관 감사책임자회의에서 자율시정하도록 개선방향 제시를 한 행위(‘이 사건 점검·개선 제시’) [관련조항] 공공기관의 운영에 관한 법률 제14조(공공기관에 대한 기능조정 등) ① 기획재정부장관은 주무기관의 장과 협의한 후 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적정성을 점검하고 기관통폐합·기능 재조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하여야 한다. ② 주무기관의 장은 제1항의 규정에 따라 수립된 계획을 집행하고, 그 실적에 관한 보고서를 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. ③ 기획재정부장관은 제2항의 규정에 따른 보고서의 내용을 분석하여 집행실태를 확인·점검한 후 필요한 때에는 운영위원회의 심의·의결을 거쳐 원활한 계획집행을 위하여 필요한 조치를 주무기관의 장에게 요구할 수 있다. ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 따른 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 2. 청구인들의 주장 요지 (1) 이 사건 선진화 계획에 대하여( 2009헌마330, 2009헌마344) 이 사건 선진화 계획은 국민의 기본권에 직접 영향을 끼치는 내용으로서, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이라고 예상할 수 있고, 그에 따른 인원정리, 임금 삭감 등의 조치로 청구인들의 직업 선택의 자유와 노동조합의 활동 등이 침해되는 데 대하여 행정소송 등 다른 구제절차에 의한 권리구제의 기대가능성이 없으므로, 이 사건 선진화 계획은 헌법소원의 대상이 된다. 이 사건 선진화 계획은 청구인들이 근무하는 직장이 공공기관이라는 이유로 구조조정, 일자리 박탈, 임금 등 근로조건의 하향조정을 하는 것인바, 공공기관에 근무하는 청구인들을 다른 사업장의 근로자들과 비교하여 불리하게 취급함으로써 평등권을 침해하고, 근로조건을 저하시킴으로 인하여 재산권을 침해하며, 노동법 원칙에 위반되어 일자리를 잃게 함으로써 직업선택의 자유와 근로의 권리를 침해한다. 또한, 이 사건 선진화 계획은 공공기관 종사 근로자들을 자신의 귀책사유나 정당한 사유 없이 정부의 정책에 따라 자의적으로 해고될 수 있는 지위에 처하게 하는 것이므로 인간의 존엄성 및 행복추구권을 침해하고, 이 사건 선진화 계획을 수립하고 추진함에 있어서 각 공공기관 노동조합의 의견을 반영하지 않고 대등한 조건에서의 협의를 함이 없이 각 기관의 이사회 의결만으로 하게 하는 것이므로 공공기관 근로자들의 노동3권을 침해한다. 나아가, 이 사건 선진화 계획은 법률로써만 제한할 수 있는 기본권을 법률이 아닌 계획으로 제한하고 있고, 과잉금지의 원칙에 반하여 기본권의 본질적 내용을 침해한다. (2) 이 사건 개선요구 및 이 사건 점검·개선 제시에 대하여( 2009헌마344) 이 사건 개선요구 및 이 사건 점검·개선 제시는 이 사건 선진화 계획의 구체적인 이행방법으로서, 청구인들의 단결권, 단체교섭권, 단체협약체결권 등 근로3권, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 이 사건 선진화 계획에 대한 판단( 2009헌마330, 2009헌마344) (1) 이 사건 선진화 계획의 개요 이 사건 선진화 계획은 제1차부터 제6차까지 수립되었는데, 각 계획마다 해당 공공기관 및 내용 등을 조금씩 달리하나 공공기관의 민영화·통폐합·기능조정·경영효율화를 주요 내용으로 하고 있고, 그 내용에 따라 분류해보면, 제1차 내지 제3차 계획은 공공기관의 민영화·통폐합·기능조정, 제4차 및 제6차 계획은 경영효율화, 제5차 계획은 132개 정부 출자기관의 지분매각 등을 각 주된 내용으로 하고 있다. 이 사건 선진화 계획에 관한 일반적 진행과정을 살펴보면, 각 정부부처에서 방안을 마련하고 선진화추진위원회에서 그에 대한 심의를 하되, 각 주무부처의 주관 하에 공개토론회 등 의견수렴 절차를 진행하고, 선진화추진위원회에서 종합·조정한 후 공공기관운영위원회의 심의·의결을 거쳐 최종 계획을 확정하고, 최종 확정된 선진화 계획은 공기업선진화추진자문단과 각 부처별 선진화추진단을 구성하여 추진하며, 법률의 제정·개정이 필요한 경우에는 관련 법안 등을 국회에 제출하여 통과된 법률안에 따라 최종 집행을 하게 된다. (2) 이 사건 선진화 계획의 공권력행사 해당 여부 (가) 이 사건 선진화 계획은 공공기관의 민영화·통폐합·기능조정 등을 통하여 공공기관의 운용에 대한 국가의 기본방침을 천명한 정책계획안으로서, 그 법적 성격은 행정계획이라고 할 것이다. 그런데, 행정계획이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당할 것인지 여부는 일률적으로 말할 수 없고, 그 행정계획의 구체적인 성격을 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다. 국민적 구속력을 갖는 행정계획은 공권력의 행사로 볼 수 있지만, 구속력을 갖지 않고 사실상의 준비행위나 사전안내 또는 행정기관 내부의 지침에 지나지 않는 행정계획은 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라 할 수 없다. 하지만, 비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 된다고 할 것이다( <case_cite ref="헌법재판소/99헌마538">헌재 2000. 6. 1. 99헌마538</case_cite>, 판례집 12-1, 665, 680-682 참조). 따라서, 이 사건 선진화 계획의 내용이 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 장차 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되는지 여부를 살펴본다. (나) 제1차 내지 제3차 계획은 공공기관의 민영화, 통폐합 등을 그 내용으로 하고 있는바, 이와 같은 공공기관의 민영화, 통폐합 등이 구체적으로 실현되기 위해서는 공기업선진화추진자문단과 각 부처별 선진화추진단의 실제적 추진행위 및 관련 법안의 국회 제출 및 의결 등이 필요하고, 이와 같은 구체적 실현과정에서 당초의 선진화 계획내용이 반드시 그대로 실현되지 아니하고 그 내용이 변화될 가능성도 존재한다. 그렇다면 제1차 내지 제3차 계획은 그 자체로 국민의 기본권에 직접적인 영향을 끼친다고는 볼 수 없고, 장차 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상된다고 보기도 어려우므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없다. (다) 제4차 및 제6차 계획은 주로 임금이나 인원감축 등의 내용을 담고 있는바, 이를 다시 나누어 보면, 연봉제 등의 근로조건 및 단체적 노사관계에 관한 사항과 사업조직의 통·폐합 등 기업의 구조조정 실시와 관련된 경영주체의 경영상 결단에 관한 사항이 포함되어 있다. 먼저, 연봉제 등 근로자의 노동조건 기타 단체적 노사관계의 운영에 관한 사항에 대하여 보면, 이러한 내용들은 공공기관의 사용자측이라고 할 수 있는 정부가 사실상의 준비행위나 사전안내 또는 행정기관 내부의 지침으로서 기준을 제시한 것에 불과하다고 볼 수 있고, 단체교섭에 직접 개입하거나 이를 강제하는 것이 아닌 이상, 공공기관의 노동조합에 대하여 간접적으로 어떤 영향을 미치게 된다고 하더라도 그것만으로 공권력의 직접적인 행사로 보기는 어렵다. 다음으로, 정리해고나 부서·조직의 통폐합, 구조조정의 실시 등에 관한 사항에 대하여 보건대, 정원 감축 등의 전체적 방향을 제시하고 있을 뿐, 어느 특정 부서의 특정인들을 대상으로 삼고 있지 아니할뿐더러, 위와 같은 계획의 내용이 실제로 집행되기 위하여는 해당 공공기관의 이사회 등 의결을 거쳐 해당 공공기관의 장의 집행행위가 있어야 하는 등, 위 계획이 확정적으로 집행될 것이라고 보기도 어려우므로, 위 계획을 공권력의 행사로 보기는 어렵고, 사실상의 준비행위나 사전안내 또는 행정기관 내부의 지침으로서 기준을 제시한 것으로 볼 것이다. 그렇다면 제4차 및 제6차 계획도 직접적인 공권력 행사에 해당한다고 볼 수 없다. (라) 제5차 계획은 정부 출자회사의 구조조정에 관한 계획으로서, 131개 출자회사는 보유지분을 매각하는 등 정리하고, 142개 출자회사는 존치하되 제도개선을 통해 관리 강화를 한다는 내용을 담고 있는바, 공공기관이 아닌 출자회사에 대하여 가지고 있는 지분을 매각하는 등의 내용이 국민의 기본권에 직접 영향을 끼치는 것이라고는 보기 어려우므로, 이 또한 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사는 아니라고 할 것이다. (마) 결국, 이 사건 선진화계획은 헌법소원 심판대상으로서의 공권력행사에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 선진화계획에 대한 심판청구는 부적법하다. 나. 이 사건 개선요구에 대하여( 2009헌마344) (1) 이 사건 개선요구의 법적 성격 행정절차법 제2조 제3호는 “행정지도”라 함은 행정기관이 그 소관사무의 범위 안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도·권고·조언 등을 하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 이 사건 개선요구는 그 자체로 일정한 법적 효과의 발생을 목적으로 하는 것은 아니고, 노동부가 그 소관사무의 범위 안에서 이 사건 선진화 계획을 실현하기 위하여 관련 공공기관에게 단체협약에 대하여 개선을 요구하여, 각 해당 공공기관의 장의 임의적 협력을 통하여 사실상의 효과를 발생시키고자 하는 것이므로, 그 법적 성질은 행정지도에 해당한다고 할 것이다. 헌법재판소는 행정지도를 따르지 않을 경우 일정한 불이익조치를 예정하고 있어 사실상 상대방에게 그에 따를 의무를 부과하는 것과 다를 바 없어 단순한 행정지도로서의 한계를 넘어 규제적·구속적 성격을 상당히 강하게 갖게 되는 경우에는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 있다고 설시한 바 있다( <case_cite ref="헌법재판소/2002헌마337">헌재 2003. 6. 26. 2002헌마337</case_cite>, 판례집 15-1, 772 참조). (2) 이 사건 개선요구의 공권력행사 해당 여부 이 사건 개선요구는 앞서 본 바와 같이 단체협약의 내용을 분석한 결과를 기재한 부분과 자율적인 협의를 통해 불합리한 요소의 개선을 바란다고 기재한 부분으로 구성되어 있다. 다만, 단체협약의 분석기준 등을 공공기관 경영실적 평가 및 기관장 평가 기준으로 활용한다고 기재한 부분이 있으나, 그와 같이 평가 기준으로 활용한다는 것만으로 이 사건 개선요구를 따르지 않을 경우의 불이익을 명시적으로 예정하고 있다고는 보기 어렵고, 달리 단체교섭에 직접 개입하거나 이를 강제하는 내용은 없으며, 그 개선요구의 시행문에서도 ‘법과 원칙의 테두리 내에서’ 개선하라는 일반적, 추상적 표현을 하고 있을 뿐이다. 그렇다면, 이 사건 개선요구가 행정지도로서의 한계를 넘어 규제적·구속적 성격을 강하게 갖는다고 보기 어려우므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 개선요구에 대한 심판청구는 부적법하다. 다. 이 사건 점검·개선 제시에 대하여( 2009헌마344) (1) 이 사건 점검·개선 제시의 법적 성격 이 사건 점검·개선 제시는 그 자체로 일정한 법적 효과의 발생을 목적으로 하는 것은 아니고, 감사원장이 그 소관사무의 범위 안에서 이 사건 선진화 계획을 실현하기 위하여 관련 공공기관의 이 사건 선진화 계획의 추진실태를 점검하기 위한 자료수집과 개선방향을 제시한 것이므로, 그 법적 성질은 행정지도에 해당한다고 할 것이다. (2) 이 사건 점검·개선 제시의 공권력행사 해당 여부 이 사건 점검·개선 제시 중, 점검행위는 감사원 내부의 자료수집에 불과하다고 할 것이므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력행사로 보기 어렵다. 이 사건 점검·개선 제시 중, 개선 제시는 점검을 한 60개 공공기관의 감사책임자들에게 공공기관을 구체적으로 거명하지 않은 채 문제점의 유형을 설명하고 자율시정토록 개선방향을 제시하는 한편, 향후 점검결과 자료를 감사자료로 계속 유지, 관리하고 감사시 체크리스트로 사용하겠다는 향후 처리지침을 밝힌 것으로서, 이러한 내용만으로 위 개선 제시를 따르지 않을 경우의 불이익을 명시적으로 예정하고 있다고는 보기 어려우므로, 이 사건 개선 제시가 행정지도로서의 한계를 넘어 규제적·구속적 성격을 강하게 갖는다고 볼 수 없다. 그렇다면, 이 사건 점검·개선 제시는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 점검·개선 제시에 대한 심판청구 역시 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.