창원지방법원 2023. 11. 9. 선고 2022구합53998 판결 사용중지명령및개선명령처분각취소

확보한 수집 본문

창원지방법원 제1행정부 판결 [사건] 2022구합53998 사용중지명령 및 개선명령 처분 각 취소 [원고] 농업회사법인 A 주식회사 소송대리인 변호사 안형률 [피고] 경상남도 고성군수 소송대리인 법무법인 모든 담당변호사 권영준, 박하영 [변론종결] 2023. 9. 14. [판결선고] 2023. 11. 9. [주 문] 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. [청구취지] 피고가 2022. 8. 24. 원고에게 한 1개월의 사용중지명령 및 제3차 개선명령을 각 취소한다. [이 유] 1. 처분의 경위 가. 원고는 2021. 8. 3. 피고로부터 경남 고성군 B 소재 종돈장 6동(이하 '이 사건 종 돈장'이라고 한다)을 사업장으로 한 축산업(종축업) 허가를 받았다. 원고가 운영하고 있는 이 사건 종돈장에는 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 '가축분뇨법'이라고 한다) 제11조 제1항, 같은 법 시행령 제6조 [별표1]에 따른 가축분뇨 배출시설 및 가축분뇨법 제12조 제1항에 따른 가축분뇨 처리시설이 포함되어 있다. 나. 피고는 2020. 10. 15. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 시료를 채취하여 경상남도 보건환경연구원에 복합악취 검사를 의뢰하였다. 피고는 2022. 10. 20. 경상남도보건환 경연구원으로부터 위 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 30에 해당한다는 회신을 받고, 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2020. 11. 10. 원고에게 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것) 제17조 제3항에 따른 배출시설 관리기준(기타 지역 소재 배출시설 부지경계선의 복합악취 배출허용기준인 희석배수 15 이하)을 위반하였다는 이유로 같은 법 제17조 제4항에 따라 2021. 2. 9.까지 악취배출허용기준을 준수하고 그 이행여부를 보고하도록 하는 내용의 개선명령을 하였다(이하 '이 사건 제1차 개선명령'이라고 한다). 다. 피고는 2021. 3. 3. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 시료를 채취하여 경상남도보 건환경연구원에 복합악취 검사를 의뢰하였으나 경상남도보건환경연구원으로부터 시료 포집백 불량으로 검사가 불가능하다는 통보를 받고 2021. 3. 5. 다시 이 사건 종돈장 부지경계선에서 시료를 채취하여 경상남도보건환경연구원에 복합악취 검사를 의뢰하였다. 피고는 2021. 3. 11. 경상남도보건환경연구원으로부터 위 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 20에 해당한다는 회신을 받고, 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2021. 4. 7. 원고에게 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것) 제17조 제3항에 따른 배출시설 및 처리시설 관리기준을 위반하였다는 이유로 같은 법 제17조 제4항, 제18조 제1항 제11호에 따라 2021. 7. 6.까지 악취배출허용기준을 준수하고 그 이행여부를 보고하도록 하는 내용의 개선명령(이하 '이 사건 제2차 개선명령'이라고 한다) 및 경고 처분을 하였다. 라. 원고는 2021. 7. 6. 경상남도 행정심판위원회에 이 사건 제2차 개선명령 및 경고처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나 경상남도 행정심판위원회는 2021. 8. 27. 원고의 청구를 기각하였다. 마. 피고는 2021. 10. 14. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 시료를 채취하여 같은 날 경상남도보건환경연구원에 복합악취 검사를 의뢰하였고, 2021. 10, 18. 경상남도보건환 경연구원으로부터 위 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 30에 해당한다는 회신을 받았다(이하 '이 사건 검사결과'라고 한다). 피고는 2021. 10. 20. 원고에게 가축분뇨법 제17조 제4항 위반을 이유로 같은 법 제17조 제5항, 제18조 제1항 제11호, 제53조 제3항 제5호에 따라 1개월의 사용중지명령, 제3차 개선명령, 과태료 부과처분을 하겠다는 사전통지를 하면서 2021. 11. 11.까지 의견제출 기회를 부여하였다. 바. 원고는 2021. 11. 11. 피고에게 위 사전통지에 관한 의견을 제출하였다. 피고는 2021. 11. 15. 원고에게 이 사건 종돈장과 관련 없는 다른 가축분뇨 배출시설에 관한 내용은 제외하고 이 사건 종돈장에서 사육하는 비육돈을 기준으로 의견을 제출하며 원고가 제출한 악취저감계획 중 두수 감축 계획, 악취저감시설 설치 및 운영관리에 관한 구체적인 세부계획, 1개월의 사용중지명령을 이행하기 위하여 필요한 사전 정리기간, 제3차 개선명령 기간 만료 후 시행한 악취오염도 검사에서 다시 악취배출허용기준을 초과할 경우의 계획 등을 제출하라는 내용의 보완요청을 하였다. 사. 이후 원고는 피고에게 1개월의 사용중지명령을 과징금 부과처분으로 갈음하여 달라는 의견을 제출하였다. 피고는 2022. 3. 23. 원고에게 원고의 위반행위는 과징금처분 기준에 부합하지 아니하고, 인근 악취 피해 마을(C, D, E, F) 주민이 공감하는 주거환경 개선 및 악취저감시설 설치 계획, 공익에 부합하는 주민의견, 가축분뇨배출시설 및 처리시설의 속도감 있는 보수 계획(단기간 내 공사 완료), 향후 재차 악취배출허용 기준 초과 시 사용중지명령 수용의지 등을 예시로 들어 과징금 처분이 주거환경 개선이라는 공익적 측면, 경제적 이득 회수 및 향후 법 위반행위 억제라는 과징금 목적에 부합하고, 법 집행의 형평성 및 명분을 확보할 수 있다는 점 등 과징금 처분의 적합성 여부를 판단할 수 있는 추가자료가 있으면 2022. 4. 29.까지 제출하라는 내용의 '의견 제출서 관련 추가자료 요청'(이하 '이 사건 2022. 3. 23. 자 공문'이라고 한다)을 발송하였다. 아. 피고는 2022. 6. 15. 이 사건 종돈장에서 가축분뇨가 방류되어 인근 농수로와 하천이 오염된다는 민원을 받고 현장 출장하여 이 사건 종돈장 가축분뇨 처리시설 증설공사 중 배관이 파산되어 가축분뇨가 유출된 사실을 확인하고 원고로 하여금 공공수역에 유입된 가축분뇨 약 25톤을 수거하게 하였다. 피고는 2022. 8. 11. 이 사건 종돈장에 현장 출장하여 이 사건 종돈장 돈사를 통과하는 우수관이 파손되어 가축분뇨가 인근 유출된 사실을 확인하고 공공수역에 유입된 가축분뇨 약 446톤을 수거하게 하였다. 자. 피고는 2022. 8. 24. 원고에게 개선명령 불이행을 이유로 가축분뇨법 제18조 제1항 제11호, 같은 법 시행규칙 제17조에 따라 2023. 3. 1.부터 2023. 3. 30.까지 1개월간 이 사건 종돈장에 포함된 가축분뇨 배출시설의 사용중지명령(이하 '이 사건 사용중 지명령'이라고 한다), 가축분뇨 배출 및 처리시설 관리기준 위반을 이유로 가축분뇨법 제17조 제5항에 따라 2022. 11. 28.까지 악취배출허용기준을 준수하고 그 이행여부를 보고하도록 하는 내용의 개선명령(이하 '이 사건 제3차 개선명령'이라고 한다)을 하였다(이하 이 사건 사용중지명령과 이 사건 제3차 개선명령을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라고 한다). [인정 근거] 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 피고는 이 사건 검사결과를 기초로 원고가 배출시설 및 처리시설 관리기준에 해당하는 악취배출허용기준을 위반하였다고 판단하여 이 사건 각 처분을 하였다. 그러나 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 검사결과만으로는 이 사건 종돈장이 가축분뇨법 제17조 제1항 또는 제4항에 적합하지 아니하게 운영되어 원고가 이 사건 제2차 개선명령을 불이행하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 각 처분에는 처분사유가 존재하지 않는다. 가) 악취오염도 검사를 위한 시료 채취 및 검사를 위해서는 축사의 구조, 측정 위치와 시간 등을 고려한 악취오염도 측정방법이 마련되어야 하고 온도 및 습도에 따른 보정이 이루어져야 하는데, 피고가 위와 같은 사항들을 고려하였다고 볼 수 없다. 나) 경상남도보건환경연구원은 피고가 2021. 10. 14. 이 사건 종돈장 부지경계선 에서 채취한 시료에 대하여 '공기희석관능법'에 따라 복합악취 검사를 실시하였으나 위와 같은 검사 방법은 객관적이고 과학적이라고 할 수 없다. 다) 구 악취방지법(2023. 3. 28. 법률 제19310호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 악취방지법'이라고 한다, 이하 '구 악취방지법'이라고 한다) 제10조는 '시·도지사 또는 대도시의 장은 신고대상시설에서 배출되는 악취가 제7조에 따른 배출허용기준을 초과하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 신고대상시설 운영자에게 그 악취가 배출허용기준 이하로 내려가도록 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있다.'고 규정하고 있다. 구 악취방지법 제11조 제1항은 '시·도지사 또는 대도시의 장은 제10조에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하거나, 이행은 하였으나 최근 2년 이내에 제7조에 따른 배출허용기준을 반복하여 초과하는 경우에는 해당 신고대상시설의 전부 또는 일부에 대하여 조업정지를 명할 수 있다.'고 규정하여 개선명령의 요건을 명확하게 정하고 있고, 조업정지명령의 요건으로 개선명령을 이행하지 않은 경우와 개선명령을 이행하였으나 배출허용기준을 초과하는 경우를 구분하여 규정하고 있다. 원고가 구 악취방지법 제7조의 배출허용기준을 위반하였더라도, 피고는 구 악취방지법 제10조, 제11조 제1항을 근거로 제재조치를 취했어야 한다. 2) 피고가 원고에게 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문을 발송한 취지는 악취저감시설, 배출시설 보수, 원고에 대한 선처를 바라는 주민들의 의견 제출 등의 조치가 이루어지면 2021. 10. 20. 원고에게 사전통지한 사용중지명령을 하지 않거나 사용중지명령에 갈음하여 과징금을 부과하겠다는 의사를 표명한 것이라고 보아야 한다. 이후 원고는 2022. 4. 1.부터 2022. 8. 31.경까지 이 사건 종돈장에 돈분뇨 순환시설 및 고형물 분 리조를 설치하는 공사를 시행하였고, 인근 마을 주민들로부터 원고에 대한 사용중지명령에 갈음하는 과징금 부과처분을 건의하는 내용의 의견서를 받았다. 따라서 이 사건 각 처분은 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문에 의한 선행 의사표시에 반하는 것이어서 위법하다. 3) 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하였다. 가) 원고는 H조합의 자회사로서 부산, 경남, 경북에 있는 약 360여개 농가에 종돈을 공급함으로써 농가의 생산성 및 수익성 향상에 기여하고 있고 대한민국이 시행하는 돼지개량 네트워크 사업과 골든시드프로젝트에 참여하고 있는바, 이 사건 사용중지 명령으로 인하여 원고로부터 종돈을 공급받는 농가에 피해가 발생하고, 원고가 참여하고 있는 사업에도 차질이 발생한다. 이 사건 종돈장은 원고가 경남 고성군 G에서 운영하는 종돈장에서 출하되는 자돈을 사육·선별하여 일반양돈농가에 종돈을 공급하는 한편 선별에서 제외된 돼지를 비육돈으로 출하하는 기능을 하고 있다. 원고는 이 사건 종돈장에서 종돈을 사육·선별하는 사업을 영위하기 위해 종축업 허가, Haccp(식품안전 관리인증기준) 인증, PRRS(돼지생식기호흡기증후군) 음성 인증을 받는데 필요한 요건을 갖추었고, 이 사건 종돈장 외에 위와 같은 요건을 갖춘 농장을 찾기 어렵다. 따라서 이 사건 사용중지명령이 집행되는 경우에는 이 사건 종돈장에서 사육 중인 돼지 약 5,200두를 모두 처분하여야 하는데, 그 중 자돈 약 2,500두는 판매할 수 없어 폐기하여야 하며 비육돈의 경우 체중 저하로 좋은 등급을 받을 수 없게 된다. 또한 원고는 매주 경남 고성군 G 소재 종돈장에서 출하되는 자돈 250두를 이 사건 종돈장에 입식하는바, 이 사건 종돈장이 사용중지되면 경남 고성군 G 소재 종돈장에서 출하되는 자돈 도 폐기하여야 하는 결과가 초래된다. 경남 고성군 G 소재 종돈장 및 이 사건 종돈장 에서의 돼지 사육 기간을 고려하면 이 사건 사용중지명령이 종료되더라도 이 사건 종돈장이 정상적으로 운영되는 데에는 약 569일이 소요되고 이 사건 종돈장에서 사육하던 돼지를 다른 농장으로 옮겨 비육돈으로 출하하더라도 약 47억 원의 손실이 발생될 것으로 예상된다. 위와 같은 사정에 비추어 보면, 원고에게 가축분뇨법 제18조 제1항 제11호에 따른 사용중지 사유가 있다고 하더라도, 이 사건 종돈장의 사용중지로 인하여 가축처분의 곤란, 그 밖에 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우에 해당하므로 사용중지명령에 갈음하는 과징금이 부과되어야 한다. 나) 원고는 2018. 6.경부터 2018. 12.경까지 악취개선을 위해 약 670,000,000원상당의 시설투자를 하는 등 가축분뇨 처리시설 개선을 위해 노력을 기울이고 있고, 이 사건 종돈장 인근 마을에 발전기금을 지급하고 있다. 또한 피고는 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문으로써 원고에게 악취저감시설 설치 등의 조치를 이행하게 하였고, 이에 원고는 2022. 4. 1.부터 2022. 8. 31.경까지 589,000,000원 상당의 돈분뇨 순환시설 설치 및 고형물 분리조 신축공사를 시행하는 한편 인근 주민들로부터 원고에 대한 선처를 바라는 내용의 의견서를 받았다. 그럼에도 피고는 2022. 8. 11. 이 사건 종돈장에서 가축분뇨 유출 사고가 발생하였다는 이유로 갑자기 이 사건 각 처분을 하였다. 피고가 원고로 하여금 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문에 따른 조치를 이행하도록 한 후 이사건 각 처분사유와 직접 관련 없는 사건이 발생하였다는 이유로 이 사건 각 처분을 한 것은 부당하다. 다) 원고는 2022. 9. 19.부터 2022. 10. 28.경까지 301,972,000원 상당의 비육사 지붕 및 악취저감시설 공사를 추가로 시행하였고, 2023. 1. 17. 이 사건 종돈장 부지경 계선에서 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 배출허용기준 범위 내인 희석배수 3에 해당한다는 회신을 받았다. 라) 이 사건 종돈장에서 2022. 6. 15. 가축분뇨가 유출되는 사고가 발생하였으나 위 사고는 이 사건 종돈장에 관하여 돈분뇨 순환시설 설치공사를 시공하던 업체의 과실로 발생한 것이고, 원고는 위 사고로 인한 가축분뇨법위반 혐의에 관하여 혐의없음 불송치 처분을 받았다. 또한 원고는 2022. 8. 11. 이 사건 종돈장에서 발생한 가축분뇨 유출 사고에 관하여는 누수 차단, 유출된 가축분뇨 수거, 우수배관 보수공사 등을 완료하였다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 배출시설 및 처리시설 관리기준 위반 여부 가) 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 사이에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2789 판결 등 참조). 나) 위 법리에 관계 법령의 규정, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 검사결과는 신빙성이 있으므로, 이 사건 검사결과에 근거한 이 사건 각 처분은 적법하고, 갑 제7호증의 1, 2를 비롯하여 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 검사결과에 신빙성이 부족하다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다. (1) 가축분뇨법 제17조 제4항은 '배출시설설치·운영자 또는 처리시설설치·운영 자는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 배출시설 및 처리시설을 운영하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 '시장·군수·구청장은 배출시설 또는 처리시설이 제1항 또는 제4항에 적합하지 아니하게 운영된다고 인정할 때에는 해당 배출시설설치·운 영자, 처리시설설치·운영자 또는 퇴비·액비를 살포하는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 해당 시설이나 퇴비·액비 살포행위 등의 개선을 명할 수 있다.'고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조 제1항 본문 제11호는 '같은 법 제17조 제5항에 따른 개선명령을 이행하지 아니한 경우'를 사용중지명령의 요건으로 규정하고 있다. 가축분뇨법 제17조 제4항의 위임에 따라 배출시설 및 처리시설의 관리기준을 정한 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2023. 1. 5. 환경부령 제1020호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 가축분뇨법 시행규칙'이라고 한다) 제15조 [별표6] 제9호는 '배출 시설 및 처리시설은 악취방지법 제7조에 따른 배출허용기준을 준수하여 관리할 것'이라고 규정하고 있고, 구 악취방지법 제7조 제1항, 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 제1호는 공업지역이 아닌 기타지역에 설치된 악취배출시설 부지경계선에서의 복합악취 배출기준을 '희석배수 15 이하'로 규정하고 있다. (2) 구 악취방지법 제10 내지 12조에 따른 개선명령, 조업정지명령, 과징금처분 등은 같은 법 제2조 제3호에 정한 악취배출시설 중 같은 법 제2조 제5호, 제8조 제1항 또는 제5항, 제8조의 2 제2항에 따른 신고대상시설에 대하여 적용되는 것으로, 가축분뇨법 제17조 제4항, 제5항, 제18조 제1항 본문 제11호와 적용대상 시설을 달리한다. 설령 이 사건 종돈장이 구 악취방지법 제2조 제5호, 제8조 제1항 또는 제5항, 제8조의 2 제2항에 따른 신고대상시설에 해당한다고 하더라도, 가축분뇨 배출시설 및 처리시설에 대하여 가축분뇨법 제17조 제4항, 구 가축분뇨법 시행규칙 제15조 [별표6] 제9호에서 '악취방지법 제7조에 따른 배출허용기준을 준수하여 관리할 것'을 배출시설 및 처리시설의 관리기준 중의 하나로 규정하고 있고, 구 가축분뇨법 제17조 제5항에서 배출시설 및 처리시설의 관리기준을 위반한 경우 개선명령을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조 제1항 본문 제11호에서 개선명령을 이행하지 않은 경우 사용중지명령을 할 수 있다고 규정하고 있는 이상 피고가 반드시 구 악취방지법 제10조, 제11조 제1항을 근거로 제재조치를 취했어야 한다고 볼 수 없다. (3) 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 비고 제1호 제1문은 '배출허용 기준의 측정은 복합악취를 측정하는 것을 원칙으로 한다.'고 규정하고 있고, 위 [별표3] 비고 제2호 전단은 '복합악취는 환경분야 시험·검사 등에 관한 법률 제6조 제1항 제4호에 따른 환경오염공정시험기준의 공기희석관능법을 적용하여 측정한다.'고 규정하고 있으며, 같은 [별표3] 제3호 다목은 사업장 안에 지면으로부터 높이 5m 이상의 일정한 악취배출구가 있는 경우 등 외에는 부지경계선에서 복합악취의 시료를 채취하도록 규정하고 있다. 환경분야 시험·검사 등에 관한 법률 제6조 제1항 제4호는 악취방지법 제2조 제1호에 정한 악취의 측정·분석·평가에 관하여 환경부장관이 공정시험기준을 고시할 수 있다고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따른 구 악취공정시험기준(2022. 11. 29. 국립환경과학원고시 제2022-78호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 악취공정시험기준'이라고 한다)은 위 공정시험기준에 정한 방법과 그 측정결과가 같거나 그 이상의 정확도가 있다고 국내·외에서 공인된 방법으로서 사용한 측정·분석방법에 대한 세부사항이 공정시험기준의 세부사항에 준하여 제시되는 경우 외에는 악취방지법 시행규칙 제8조 [별표3]의 배출허용기준의 적합여부를 악취 오염정도를 공정시험기준의 규정에 의하여 시험·판정하도록 규정하고 있고(구 악취공정시험기준 ES 09000.a 총칙 1. 2. 1 및 1.2. 5), ES 09301.b 공기희석관능법에서 시료의 채취 및 관리, 판정요원의 선정, 관능시험, 분석, 판정, 결과보고의 절차 및 방법에 관한 세부사항을 규정하고 있다. (4) 피고 소속 공무원들은 구 악취방지법 제17조 제1항에 따라 2021. 10. 14. 10:20부터 10:23까지 이 사건 종돈장 부지경계선의 높이 1.5m 지점에서 악취오염도 검사를 위한 시료를 채취하고 악취시료채취기록표를 작성하였다. 위 악취시료채취기록표 에는 시료채취일시, 시료채취지점, 당시 사업장의 조업상태, 기상상태, 시료채취주머니의 종류, 당시 악취가 감지되었는지 여부 및 강도 등 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 및 구 악취공정시험기준에 정한 시료채취 시 조사할 사항이 모두 기재되어있다. 위 악취시료채취기록표의 기재에 의하면 피고 소속 공무원들은 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 및 구 악취공정시험기준에 정한 시료채취 방법을 준수하였다고 인정된다. (5) 경상남도보건환경연구원은 보건환경연구원법 제2조 제2항, 경상남도 행정기구 설치 조례 제21조 제1항에 따라 설치된 국공립연구기관으로서 악취방지법 제18조 제1항 제1호에 따라 악취검사기관으로 지정되어 보건환경연구원법 제5조 제1항 제3호, 경상남도 행정기구 설치 조례 제23조 제3호, 경상남도 행정기구 설치 조례 시행규칙 제28조의 2 제4호에 따라 악취오염도 검사 사무를 수행할 권한이 있다. 경상남도 보건환경연구원이 2021. 10. 18. 피고에게 이 사건 종돈장 부지경계선에서 2021. 10. 14. 채취된 시료에 대한 복합악취 검사를 시행한 결과 악취오염도가 희석배수 30에 해당한다는 이 사건 검사결과를 회신하였음은 앞서 본 바와 같다. 경상남도보건환경연구 원이 복합악취 검사 시행 과정에서 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 및 구 악취공정시험기준에 정한 복합악취 검사 방법을 위반하였다고 볼 만한 사정은 찾을 수 없다. (6) 원고는, 갑 제7호증의 1(월간한돈 기고문 발췌), 갑 제7호증의 2(악취 측정 관련 언론기사들)의 각 기재를 들어 이 사건 검사결과가 객관적·과학적이지 않다고 주장한다. 그러나 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 갑 제7호증의 1, 2의 각 기재만으로는 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 및 구 악취공정시험기준에 따른 복합악취 검사방법이 객관적이지 않다거나 과학적이지 않다고 보기 어렵다. (가) 악취방지법 제2조 제1호는 '악취란 황화수소, 메르캅탄류, 아민류, 그밖에 자극성이 있는 물질이 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새를 말한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제4호는 복합악취란 두 가지 이상의 악취물질이 함께 작용하여 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새를 말한다.'고 규정하고 있는바, 어떠한 냄새가 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는지 여부를 기준으로 악취를 정의하고 있다. 나아가 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 비고 제1호는 배출허용기준의 측정은 복합악취를 측정하는 것을 원칙으로 하되(제1문), 사업자의 악취물질 배출 여부를 확인할 필요가 있는 경우에는 지정악취물질을 측정할 수 있다(제2문)고 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 내용에 비추어 보면, 관능검사 방법으로 악취오염도를 검사하도록 정한 것이 불합리하다고 볼 수는 없다. (나) 구 악취공정시험기준은 공기희석관능법에 의한 악취오염도 검사 절차와 방법에 관하여 시료의 채취 및 관리, 판정요원의 선정, 관능시험, 분석, 판정, 결과보고 등을 상세하게 규정하고 있고, 그 과정에서 주관적 평가가 개입하거나 오류가 발생할 가능성을 배제하고 있다. 여기에 1 검사기관의 시설, 장비, 기술능력이 제대로 갖추어져 있었다면 그 시험결과는 매우 공신력이 높은 것으로 보아야 하고, 합리적인 이유 없이 함부로 그 신빙성이 배척되어서는 아니되는 점(대법원 1993. 7. 16. 선고 93누814 판결 참조), 2 경상남도보건환경연구원은 보건환경연구원법 제2조 제2항, 경상남도 행정기구 설치 조례 제21조 제1항에 따라 설치된 국공립연구기관으로서 악취방지법 제18조 제1항 제1호에 따라 악취검사기관으로 지정되었는바, 악취검사기관 지정에 필요한 시설, 장비, 기술능력을 갖추었다고 인정되는 점을 더하여 보면, 경상남도보건 환경연구원이 구 악취공정시험기준에 따라 실시한 이 사건 검사결과는 가축분뇨법 제17조 제4항, 제5항, 제18조 제1항에 따른 배출시설 및 처리시설 관리기준, 개선명령, 사용중지명령의 근거가 될 수 있을 정도의 객관성과 합리성을 갖추었다고 인정된다. (다) 원고가 제출한 갑 제7호증의 1(월간한돈 기고문 발췌), 갑 제7호증의 2(악취 측정 관련 언론기사들)은 대체로 농림축산업 관련 정기간행물이나 신문에 게재된 기고문 또는 논평으로서 객관적인 자료라고 보기 어렵고, 그 내용도 악취방지법에 따른 악취측정방법의 개선이 필요하다는 견해에 불과하다. 따라서 갑 제7호증의 1, 2의 각 기재만으로 악취방지법 시행규칙 제8조 제1항 [별표3] 및 구 악취공정시험기준에 정한 공기희석관능법에 따른 악취오염도 검사결과가 객관적·과학적이지 않다고 단정하기 어렵다. 2) 이 사건 각 처분이 피고의 선행 의사표시에 반하여 위법한지 여부 살피건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들 및 제출한 증거들만으로는 피고가 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문으로써 원고가 주장하는 조치가 이루어지는 것을 조건으로 사용중지명령을 하지 않거나 사용중지명령에 갈음하여 과징금을 부과하겠다는 의사를 표명하였다고 보기 어렵고, 원고가 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문에 따라 추가자료를 그 제출기한까지 제출하였다고 보기도 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 가) 피고는 2021. 10. 20. 원고에게 의견제출 기한을 2021. 11. 11.까지로 정하여 이 사건 각 처분에 관한 의견제출 기회를 부여하였고, 원고는 이후 피고에게 1개월의 사용중지명령을 과징금 부과처분으로 갈음하여 달라는 의견을 제출하였다. 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문은 위와 같이 제출된 원고의 의견에 대한 답변으로서 당시까지 제출된 자료만으로는 원고의 위반행위가 과징금 처분 기준에 부합한다고 볼 수 없으므로 과징금 처분의 적합성 여부를 판단할 수 있는 추가자료가 있으면 2022. 4. 29.까지 제출하라는 내용일 뿐, 원고가 악취저감시설 설치, 배출시설 보수, 인근 주민들의 의견제출 등의 조치를 취하면 반드시 사용중지명령을 하지 않거나 사용중지명령에 갈음하여 과징금을 부과하겠다는 의사를 표명한 것이라고 볼 수 없다. 나) 원고가 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문에 정한 기한인 2022. 4. 29.까지 악취저감시설 설치, 배출시설 보수, 인근 주민들의 의견 제출 등의 조치를 완료하고 그에 관한 추가자료를 제출하였다고 볼 만한 증거가 없다. 다) 설령 원고가 2022. 4. 29.을 전후하여 위와 같은 추가자료를 제출하였다고 하더라도, 가축분뇨법 제18조의 2 제1항은 '시장·군수·구청장은 제18조 제1항 제5호부터 제11호까지에 따라 사용중지를 명하여야 하는 경우로서 그 사용중지가 가축처분의 곤란, 그 밖에 공익에 현저한 지장을 줄 우려가 있다고 인정되는 경우에는 사용중지처분을 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.'고 규정하고 있는바, 피고로서는 사용중지처분에 갈음한 과징금 부과처분의 요건에 해당하는지 여부를 판단할 재량이 있다. 이 사건 2022. 3. 23. 자 공문은 원고가 주장하는 과징금 처분의 적합성 여부를 판단할 수 있는 추가자료가 있으면 2022. 4. 29.까지 제출하라는 내용에 불과하고, 피고가 가축분뇨법 제18조의 2 제1항에 따른 재량권 행사를 하지 않겠다는 내용이라고 볼 수는 없다. 나아가 아래 제2의 다. 3)항에서 보는 바와 같이 피고가 이 사건 사용중지명령에 갈음하여 과징금 부과처분을 하지 않은 것이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수도 없다. 3) 재량권 일탈·남용 여부 가) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 이러한 재량권 일탈·남용에 관해서는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다(대법원 2019. 7. 4. 선고 2016두47567 판결 등 참조). 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021두60960 판결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 살피건대, 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 사정들 및 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다. (1) 가축분뇨법 제18조 제2항에 따라 행정처분의 세부기준을 정한 구 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표7] 제2호 가목의 11)은 배출시설 및 처리시설 운영자가 개선명령을 이행하지 않은 경우의 행정처분 기준을 1차 위반 시 '경고', 2차 위반 시 사용중지명령 1개월'로 규정하고 있고, 위 [별표7] 제1호 나목은 '위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 최근 1년(제2호가목의 경우에는 2년)간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기간의 계산은 위반행위에 대하여 행정처분을 받은 날과 그 처분 후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 한다.' 고 규정하고 있다. (2) 이 사건 종돈장 부지경계선에서 2020. 10. 15. 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 30에 해당하여 원고가 2020. 11. 10. 이 사건 제1차 개선명령(이행기간 2021. 2. 9.까지)을 받은 사실, 이 사건 제1차 개선명령에 정한 이행기간이 경과된 2021. 3. 5. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 20에 해당하여 원고가 2021. 4. 7. 이 사건 제2차 개선명령(이행기간 2021. 7. 6.까지)을 받은 사실, 이 사건 제2차 개선명령에 정한 이행기간이 경과된 2021. 10. 14. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 30으로 확인된 사실, 피고가 2022. 8. 24. 이 사건 각 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 이사건 제2차 개선명령에 정한 이행기간 만료일인 2021. 7. 6.을 기준으로 역산하여 2년간 2차례에 걸쳐 이 사건 제1차 개선명령, 이 사건 제2차 개선명령을 이행하지 않았으므로, 구 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표7] 제2호 가목의 11)에 정한 '사용중지명령 1 개월'의 행정처분 기준에 해당한다. 이 사건 사용중지명령은 위 처분기준에 부합한다. (3) 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 한다(가축분뇨법 제1조). 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 가축분뇨로 인한 환경오염을 방지하고 가축분뇨를 자원화하도록 노력하여야 할 책무가 있고, 축산업자는 친환경적인 가축사육 환경을 조성하고 가축분뇨를 적정하게 처리함으로써 환경을 보전하고 환경오염을 방지하도록 노력할 책무가 있다(가축분뇨법 제3조 제1항, 제4항). 여기에 환경이 오염되면 원상회복이 거의 불가능한 경우가 많아 사후 규제만으로 환경오염으로 인한 피해를 회복하는 데 한계가 있고, 환경이 심각하게 오염될 우려가 있는 경우에는 이를 미리 방지하는 것이 중요한 점(대법원 2021. 3. 25. 선고 2020두51280 판결 참조), 구 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표7] 제2호 가목의 11)는 2차례 이상 개선명령을 위반한 경우 사용중지명령을 발령하도록 규정하고 있어 가축분뇨 배출시설 및 처리시설 운영자에게 적어도 2차례에 걸쳐 자발적인 시정 기회를 부여하고 있고, 위 [별표7] 제1호 다목은 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등을 고려하여 처분을 감경할 수 있도록 규정하고 있는 점을 더하여 보면, 구 가축분뇨법 시행규칙 제17조 [별표7]에 정한 행정처분 기준은 가축분뇨법의 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단으로서 비례원칙에 부합한다고 인정되고, 달리 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 근거가 없다. (4) 앞서 본 가축분뇨법 제18조의 2 제1항의 규정 내용 및 형식에 의하면, 피고는 사용중지처분에 갈음한 과징금 부과처분의 요건에 해당하는지 여부를 판단할 재량이 있다. 원고가 이 사건 종돈장에서 종축업 허가, Haccp(식품안전관리인증기준) 인증, PRRS(돼지생식기호흡기증후군) 음성 인증을 받는데 필요한 요건을 갖추고 부산, 경남, 경북 지역 양돈농가에 종돈을 공급하고 있고, 국가에서 시행하는 돼지개량 사업에 참여하고 있으며, 원고가 경남 고성군 G 소재 종돈장과 이 사건 종돈장에서 각각 사육하는 돼지의 종류를 구분하고 있다고 하더라도, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 원고의 위반행위가 가축분뇨법 제18조의 2 제1항에 따른 과징금 부과 요건에 해당하지 않는다고 본 피고의 판단에 합리성이 결여되었다고 볼 수 없다. (가) 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지는 않는다(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 참조). (나) 원고는 이 사건 제1차 개선명령을 받은 2020. 11. 10.부터 이 사건 제2차 개선명령에 정한 개선명령 이행기간 만료일인 2021. 7. 6.까지 약 6개월 이상 악취 배출허용기준을 준수할 기회를 부여받았다. (다) 원고는 이 사건 제2차 개선명령에 정한 개선명령 이행기간 만료일인 2021. 7. 6.이 지난 후에도 이 사건 각 처분이 발령된 2022. 8.24. 전까지 약 1년 이상이 사건 종돈장이 가축분뇨법 제17조 제4항, 구 가축분뇨법 시행규칙 제15조 [별표 6] 제9호에 정한 배출시설 및 처리시설의 관리기준에 부합하도록 조치할 기회가 있었다. (라) 원고의 주장에 의하더라도, 원고는 이 사건 제2차 개선명령에 정한 개선명령 이행기간 만료일인 2021. 7. 6.을 8개월 이상 경과한 2022. 4. 1. 비로소 돈분뇨 순환시설 설치 및 고형물 분리조 신축공사에 착수하였고, 위 공사는 이 사건 각 처분이 발령된 후에 비로소 완료된 것으로 보인다. (마) 피고는 2021. 10. 20. 원고에게 이 사건 각 처분에 관한 사전통지를 하면서 2021. 11. 11.까지 의견제출 기회를 부여하였고, 2021. 11. 15. 다시 원고에게 1개월의 사용중지명령을 이행하기 위하여 필요한 사전 정리기간에 관한 의견을 제출하라는 보완요청을 하였으며, 이 사건 사용중지명령을 발령하면서 2022. 8. 29.부터 2023. 2. 28.까지 6개월의 사전 정리기간을 부여하였다. (5) 원고는 2021. 8. 3. 이 사건 종돈장을 사업장으로 한 종축업 허가를 받았던 점, 이 사건 각 처분 이전에 여러 차례 이 사건 종돈장이 가축분뇨법 제17조 제4항, 구 가축분뇨법 시행규칙 제15조 [별표6] 제9호에 정한 배출시설 및 처리시설의 관리기준에 부합하도록 조치할 기회를 부여받았던 점, 그 밖에 앞서 본 위반행위의 동기·내용·횟수 및 위반의 정도 등을 고려하면, 원고가 이 사건 종돈장에서 운영하는 가축분뇨 배출시설 및 처리시설의 적정한 관리·운영을 위하여 이 사건 각 처분이 필요하다고 본 피고의 판단이 현저하게 자의적이라거나 사회통념상 합리성을 결여하였다고 보기 어렵다. (6) 이 사건 각 처분사유는 이 사건 종돈장 부지경계선에서 2021. 10. 14. 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 희석배수 30에 해당하여 원고가 가축분뇨법 제17조 제4항, 구 가축분뇨법 시행규칙 제15조 [별표6] 제9호에 정한 배출시설 및 처리시설의 관리기준을 위반하고, 2년 간 가축분뇨법 제17조 제5항에 따른 개선명령을 2차례 위반하였다는 것이고, 2022. 8. 11. 이 사건 종돈장에서 가축분뇨 유출사고가 발생하였다는 것은 이 사건 각 처분사유에 해당하지 않는다. (7) 원고가 이 사건 각 처분 이후 이 사건 종돈장에 관하여 추가로 악취저감시설 공사 등을 시행하였고, 2023. 1. 17. 이 사건 종돈장 부지경계선에서 채취한 시료에 대한 복합악취 검사결과 악취오염도가 배출허용기준에 부합하였으며, 원고가 2022. 6. 15. 및 2022. 8. 11. 이 사건 종돈장에서 발생한 가축분뇨 유출 사고에 관하여 가축분뇨 수거, 누수 차단, 보수공사 등을 이행하였다고 하더라도 이는 이 사건 각 처분 이후의 사정이거나 원고가 가축분뇨법령 또는 이 사건 제3차 개선명령에 따른 의무를 이행한 것이므로 위와 같은 사정만으로 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.