부산고등법원 2012. 10. 24. 선고 2012누1235 판결 해임처분취소

부산고등법원 제2행정부 판결 사건: 2012누1235 해임처분 취소 원고,피항소인: 1. 노○○ 부산 금정구 2. 배○○ 부산 금정구 3. 박○○ 부산 해운대구 4. 김○○ 부산 연제구 5. 정○○ 부산 사상구 6. 오○○ 부산 부산진구 7. 김○○ 김해시 8. 김○○ 부산 수영구 9. 김○○ 부산 부산진구 원고들 소송대리인 변호사 이재호, 서보열 피고,항소인: 부산광역시교육감 소송대리인 변호사 조봉국 제1심판결: 부산지방법원 2012. 2. 17. 선고 2011구합2911 판결 변론종결: 2012. 8. 22. 판결선고: 2012. 10. 24. [주문] 1. 피고의 원고들에 대한 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 피고가 부담한다. [이유] 1. 처분의 경위 가. 원고들은 아래 표 기재 임용일자에 국· 공립학교 교사로 신규 임용된 이래 국 · 공립학교 교사로 재직하여 왔으며, 2010년경에는 아래 표 근무지란 기재 학교에서 교사로 근무하였다. 나. 서울중앙지방검찰청 검사는 2010. 5. 6. 원고들을 포함한 국·공립학교 교원과 전 · 현직 교사 183명을, 민주노동당에 당원 또는 후원당원으로 가입하고, 당비 또는 후원당비(이하 '당비 등'이라 한다)의 명목으로 정치자금을 기부하였다는 공소사실로, 정치자금법위반죄(정치자금법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금 기부), 국가공무원법 위반죄(정당 가입, 정치적 목적을 가지고 금전으로 특정 정당 지지), 정당법위반죄(정당 가입)로 기소하고, 같은 날 해당 시·도 교육청에 공무원범죄 처분결과를 통보하였다. 다. 피고는 위와 같은 기소 통보 후 곧바로 징계절차에 착수하여 2010. 6. 11. 부산광역시교육청 교육공무원 일반징계위원회에 원고들에 대하여 국가공무원의 성실의무(국가공무원법 제56조), 품위유지의무(같은 법 제63조), 정치운동금지(같은 법 제65조)(이 하 이들 의무 모두를 가리켜 '정치운동금지 등'이라 한다)의 위반을 징계사유로 한 징계의결을 요구하였고, 위 징계위원회는 2010. 11. 8. 원고들이 아래 표(이하 '징계원인 사실표'라 한다) 기재와 같은 징계원인사실(이는 위 기소사실과 동일하다, 이하 '이 사건 징계원인사실'이라 한다)로 정치운동금지 등을 위반하여 국가공무원법 제78조 제1항 제1호의 징계사유에 해당된다는 이유로 원고들에 대하여 각 정직 3개월의 징계를 의결하였고, 피고는 2010. 12. 1. 위 징계의결에 따라 원고들에 대하여 각 정직 3월의 징계처분을 하였다. 라. 원고들은 피고의 위 징계처분에 불복하여 2010. 12. 22. 교원소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 2010. 3. 7. 원고 노○○, 배OO, 박○○, 김OO에 대하여는 이 사건 징계원인사실 중 정치자금기부 관련 행위는 징계시효가 완성되었으므로 그에 관한 징계사유를 인정할 수 없다는 이유로 각 정직 3월의 처분을 정직 2월의 처분으로 변경하고(이와 같이 변경된 처분을 포함하여 원고들에 대한 각 정직 처분을 '이 사건 처분'이라 한다), 나머지 원고들에 대하여는 그 청구를 기각하였다. 마. 서울중앙지방법원은 2011. 1. 26. 위 공소제기로 열린 1심 재판(이하 '이 사건 형 사재판'이라 한다)에서, 원고 정OO, 김○○이 민주노동당에 '후원당원 가입 및 CMS 이체방식을 통한 후원당비 자동납부'를 신청하여 후원당원이 된 후 일정기간 후원당원으로 가입되어 있음으로써 국가공무원법 제65조 제1항, 정당법 제22조 제1항에 위반하여 정당 가입 행위를 하였다는 공소사실에 대하여는 각 무죄를 선고하였고, 원고 정○○을 제외한 나머지 원고들이 민주노동당에 '당원 가입 및 CMS 이체방식을 통한 당비 자동납부'를 신청하여 당원 명부에 등재된 후 일정기간 당원으로 가입되어 있음으로써 정당 가입 행위를 하였다는 공소사실에 대하여는 각 면소를 선고하였으며, 원고들이 민주노동당의 계좌로 당비 등의 명목으로 금원을 이체하여 정치자금을 기부하고, 이와 동시에 위와 같은 금원을 민주노동당에 정치자금으로 제공하여 정치적 목적을 가지고 금전으로 민주노동당을 지지하였다는 정치자금법위반, 국가공무원법위반의 점에 대하여는 각 벌금 30만 원을 선고하였다. 위 판결에 쌍방이 항소하여 위 사건은 항소심 계류 중이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 5호증, 을 제1 내지 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 1) 원고들은 민주노동당에 가입하거나 당원·후원회원으로 활동하지 않았고, 적법한 후원금이라 생각하고 민주노동당에 소액을 후원했을 뿐이며, 이와 같은 행위가 국가공무원법이나 정치자금법에 위반된다는 것을 알지 못하였고 정치자금 기부에 대하여 고의 내지 위법성의 인식이 없었으므로 이 사건 처분에는 정당한 징계사유가 없다. 또한 원고 노○○, 배 ○○ 박OO, 김OO의 징계사유와 나머지 원고들의 일부 징계사유에 대하여는 이미 징계시효 2년이 도과하여 징계사유로 삼을 수 없다. 2) 가사 원고들에게 징계사유가 있다고 하더라도, 교육과학기술부장관이 권한 없이 관련 법령의 규정에 위반하여 정한 징계양정 기준에 따라 피고가 원고들에 대하여 경 징계를 배제한 채 중징계로 징계양정을 한 이 사건 처분은 비례의 원칙과 평등의 원칙 등을 위반하여 징계재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 '관계 법령' 기재와 같다. 다. 정당에 가입하였다는 징계사유의 존재 여부 1) 구 국가공무원법(2012. 3. 21. 법률 제11392호로 개정되기 전의 것, 이하 '국가공무원법'이라 한다) 제65조 제1항에 의하면 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없고, 구 정당법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되기 전의 것, 이하 '정당법'이라 한다) 제22조 제1항 제1호에 의하면, 국가공무원법 제2조 또는 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원은 정당의 당원이 될 수 없다. 2) 이 사건의 경우 피고는, 원고 정○○이 민주노동당의 후원당원, 원고 김○○이 민주노동당의 당원 및 후원당원, 나머지 원고들이 민주노동당의 당원으로 가입하여 그 자격을 유지하였다는 것을 징계사유의 하나로 삼고 있는바, 원고들이 민주노동당의 당원 내지 후원당원으로 가입하였는지 여부에 관하여 본다. 원고들이 CMS 이체방식을 통하여 징계원인사실표 기재와 같은 상당한 기간 동안 민주노동당의 계좌로 당비 등의 명목으로 돈을 이체한 사실은 앞서 본 바와 같고, 당비 등의 납부가 당원 등이 가지는 의무 중 중요한 부분이며 CMS 이체방식을 통한 당비 등의 납부에서는 원고들의 관여가 필수적이었을 것으로 보인다. 그러나 1 원고들이 민주노동당에 '당원' 또는 '후원당원'으로 입당신청을 하였다거나 민주노동당의 '당원'명부에 등재되었음을 인정할 직접증거가 없는 점, 2 원고들이 민주노동당의 당원으로서 선거권이나 피선거권을 행사하는 등 적극적으로 활동한 사실을 인정할 증거가 없는 점, 3 원고들도 교사가 정당에 당원으로 가입할 수 없다는 점은 알고 있었을 것인데, 원고들이 당원으로 가입할 의사가 있었다면 이체 기록이 남는 CMS 방식을 통해 당비를 납부하기보다 '직접납부'의 방법을 택하였을 가능성이 크므로, 단순히 후원한다는 의미로 CMS 방식을 택하였다고 봄이 합리적인 점, 4 앞서 본 원고들 등에 대한 형사사건의 제1심에서 일부 피고인들에 대하여는 정당 가입으로 인한 정당법 위반 및 국가공무원법위반의 점에 대하여 공소시효 만료를 원인으로 면소판결이 선고되었고, 공소시효가 만료되지 않은 다른 피고인들에 대하여는 범죄의 증명이없는 경우에 해당한다는 이유로 무죄판결이 선고된 점 등에 비추어 보면, 위와 같은 사정만으로 원고들이 민주노동당에 '당원' 내지 '후원당원'으로 가입하였다고 단정하기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 3) 따라서 교육공무원인 원고들이 민주노동당에 당원 내지 후원당원으로 가입하여 그 자격을 가지고 있었다는 징계사유는 인정할 수 없다. 라. 정치자금을 기부하였다는 징계사유의 존재 여부 1) 원고들이 징계원인사실표 기재와 같은 상당한 기간 동안 원고들의 계좌에서 민주노동당의 계좌로 매월 10,000원씩을 이체한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이러한 행위는 정치자금법 제45조를 위반하여 정치자금을 기부하고, 이로써 금전으로 정당을 지지한 것으로 볼 것인바, 이는 국가공무원법 제65조 제4항, 구 국가공무원 복무규정(2011. 7. 4. 대통령령 제23010호로 개정되기 전의 것, 이하 '공무원 복무규정'이라 한다) 제27조 제2항 제4호를 위반하여 공무원이 정치적 행위를 한 것으로서 국가공무원법 제56조,제63조, 제65조에 따라 징계사유에 해당한다. 2) 다만 국가공무원법 제83조의2 제1항에서는 징계의결 등의 요구는 징계 등의 사유가 발생한 날부터 2년이 지나면 하지 못한다고 규정하고 있는데 피고가 2010. 6. 11. 징계의결을 요구하였으므로, 원고들이 2008. 6. 12. 이후 민주노동당 계좌로 이체한 부분만 징계사유로 삼을 수 있다. 피고는 이에 대하여 2008. 6. 11. 이전의 정치자금 기부행위도 그 이후의 행위와 포괄적인 하나의 행위여서 징계시효가 완성되지 않았다는 취지로 주장한다. 그러나 개별 기부행위마다 징계시효가 진행될 뿐 달리 징계시효가 완성되지 않은 행위와 포괄적인 하나의 행위로서 징계시효가 진행된다고 볼 수는 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 원고들이 2008. 6. 12. 이후 민주노동당 계좌로 이체한 금액을 보면, 원고 노○○, 배○○, 박○○, 김OO의 경우는 없고, 원고 정○○은 2008. 6. 20.부터 2009. 9. 21.까지 합계 130,000원(소송기록 899면), 원고 오○○, 김○○, 김OO는 각 2008. 6. 25.부터 2008. 9. 25.까지 각 합계 40,000원씩(소송기록 905, 911, 917면), 원고 김OO은 2008. 6. 20.부터 2008. 10. 20.까지 합계 50,000원(소송기록 924면)이다. 따라서 피고가 징계사유로 삼은 원고들의 정치자금 기부의 점중위 각 금액에 대해서는 징계사유가 인정되나 나머지 부분은 징계시효가 도과하여 징계사유로 인정되지 않는다. 4) 한편 원고들은, 공무원 복무규정 제27조 제2항 제4호는 국가공무원법 제65조 제1항, 제2항, 제3항에서 예시하고 있는 정당 가입이나 선거와는 관계없는 금전 또는 물질의 기부행위까지도 금지하고 있어 모법인 국가공무원법 제65조 제4항의 위임입법의 한계를 벗어나 무효이므로, 원고들에게 국가공무원법 제65조 제4항 위반의 책임을 물을 수는 없다는 취지로 주장한다. 살피건대, 국가공무원법 제65조 제1항, 제2항, 제3항에 규정된 정치적 행위의 예시를 통하여 같은 조 제4항에서 입법 위임하는 정치적 행위(예시된 행위와 유사한 정도의 행위)를 예측할 수 있게 하였고, 공무원 복무규정 제27조 제2항 제4호에 규정된 기부행위는 위 법 제65조 제1항, 제2항, 제3항에 규정된 정치적 행위와 유사한 정도 내지 그에 준하는 행위로 모법의 위임규정을 통하여 충분히 예측할 수 있는 행위로 보이는 점, 국가공무원법 제65조 제4항은 '제3항(전 3항의 의미로 보인다) 외에' 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 대통령령 등에 위임하고 있으므로 반드시 위 법 제65조 제1항, 제2항에 규정된 정당 가입이나 선거관련 행위와 관계된 정치적 행위만을 위임하고 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 정당 등에 대한 기부행위가 반드시 정당 가입이나 선거와 무관한 행위라고 보기도 어려운 점 등을 고려하면, 공무원 복무규정 제27조 제2항 제4호상의 기부행위 금지 규정이 모법인 국가공무원법 제65조 제4항의 위임의 한계를 벗어나 무효라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 5) 또한 원고들은, 일선 학교의 정치자금 기부 장려와 중앙선거관리위원회의 공적 견해 등에 비추어 당비 등의 납부가 적법한 것으로 알았으므로 고의 내지 위법성의 인식이 없었다는 취지로 주장한다. 그러나 원고들이 제출한 갑 제7, 13호증의 각 기재에 의하더라도, 일선 학교에서 정치자금 기부를 포함한 법정기부금에 대하여 근로소득세 연말정산시 소득공제를 하여준다고 안내하였고, 공무원·교사 등 당원이 될 수 없는 자가 후원금을 납부할 수 있는지에 대한 민주노동당 대표 김OO의 2005. 8. 17자 질의에 대하여 중앙선거관리위원장 이 2005. 8. 24. 정치자금법상 제한규정이 없으나 공무원의 정치운동의 금지규정에 위반되는지 여부는 별론으로 한다는 취지의 답변을 하였을 뿐, 정치자금법이 정한 기부방법이 아닌 특정 정당에 직접 기부하는 방식의 정치자금 기부가 적법하다는 취지의 안내나 답변은 없었던 사실이 인정되므로, 위와 같은 일선 학교의 안내와 중앙선거관리위원회의 답변을 근거로 위법성의 인식 가능성이 없었다고 하는 원고들의 주장은 받 아들이기 어렵다. 더구나 원고들이 오랜 기간 교사 생활을 하면서 국공립학교 교원의 정치운동 등이 금지된다는 사실을 잘 알고 있었을 것으로 보이는 점, 교사의 사회적 지위나 역할에 비추어 정치적 중립이 엄격하게 요구되는데도 원고들이 정당에 직접 정치자금을 기부하는 것이 허용되는지를 확인하기 위하여 적극적으로 노력한 것으로 보이지 않는 점 등에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정만으로 원고들에게 그 행위에 대한 위법성의 인식이 없었다거나 이를 인식하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없으므로, 원고들의 위 주장은 이유가 없다. 마. 징계재량권 일탈·남용 여부 1) 앞서 살펴 본 바와 같이 징계사유가 인정되지 아니하는 원고 노○○, 배○○, 박 김OO를 제외한 나머지 원고 정OO, 오○○, 김○○, 김OO, 김○○(이하 이 항에서는 '원고 정○○ 등'이라 한다)에 대하여 위 라항에서 인정되는 징계사유에 비추어 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지에 관하여 본다. 2) 위법한 징계양정 기준에 따른 징계인지 여부 구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항, 구 교육공무원임용령(2011. 10. 25. 대통령령 제23243호로 개정되기 전의 것) 제3조 제5항 제3호, 구 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(2011. 12. 21. 대통령령 제23383호로 개정되기 전의 것) 제7조, 제8조에 의하면, 교사에 대한 정직, 파면, 해임 등 징계를 포함한 임용의 권한은 교육과학기술부장관으로부터 해당 교육감에 위임되고, 수임기관인 해당 교육감은 그 처리에 관한 책임을 지고 자신의 명의로 시행하여야 하며, 위임기관인 교육과학기술부장관은 수임기관인 해당 교육감에 대하여 사전승인을 받거나 협의를 할 것을 요구할 수 없다. 갑 제1, 2호증의 각 기재에 의하면 교육과학기술부의 2010. 5. 19.자 전국 시·도감 사 담당 과장 회의에서 '민주노동당 가입 등 관련 교사 조치방안'을 마련되었는데 그 조치방안 중 원고 정○○ 등을 포함하여 민주노동당 가입 등의 행위로 서울중앙지방검찰청 검사에 의하여 기소된 현직교사 134명에 대한 징계양정기준을 파면과 해임으로 한정하여 정한 사실과 경기도교육감이 해당 교사들을 경징계하겠다는 방침을 밝힌 것에 대하여 교육과학기술부가 유감의 뜻을 밝히고 그 근거와 배경을 살펴본 뒤 면밀한 법적 검토를 거쳐 대응방안을 강구하겠다는 내용의 보도자료를 배포한 사실은 인정된다. 그러나 위 '민주노동당 가입 등 관련 교사 조치방안'은 교육과학기술부의 전국 시 · 도 감사 담당 과장 회의에서 정한 내부방침에 불과하고 위 교육과학기술부의 보도자료 또한 교육과학기술부의 견해나 입장을 피력한 것에 불과하여, 위 조치방안과 보도자료가 별도의 독립한 교육자치단체의 장인 피고에 대하여 법적 구속력이 있다고 볼수없고, 그것이 위 법령에 의하여 금지된 교육과학기술부장관의 피고에 대한 사전승인, 협의의 요구라고 볼 수도 없으며, 국가공무원법 제81조 제1항, 제2항, 제82조 제1항, 교육공무원징계령 제2조 제1항, 제3조 제2항, 제4조 제4항, 제10조 제1항에 의하면, 교육공무원에 대한 징계는 징계권자가 징계위원회의 징계 의결의 결과에 따라 하여야 하고, 원고 정○○ 등과 같은 교사에 대한 징계위원회인 일반징계위원회는 설치기관의 장의 차순위자인 위원장과, 일정한 자격을 가지고 설치기관의 장에 의하여 임명, 위촉된 위원들로 구성되며, 위원장을 포함한 위원 4인 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 징계의결을 하도록 되어 있으므로, 원고 정OO 등에 대한 징계는 피고의 독자적인 판단과 재량에 따른 것이 아니라 부산광역시교육청 교육공무원 일반징계위원회의 의결 결과에 따른 것일 뿐인데, 앞에서 인정한 사실만으로 위 일반징계위원회의 의결이 위와 같은 교육과학기술부의 내부방침에 구속되어 이루어졌다고 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거도 없다. 따라서 피고의 원고 정○○ 등에 대한 이 사건 처분이 교육과학기술부장관이 정한 위법한 징계양정기준에 따른 것이라는 주장은 이유 없다. 3) 평등원칙 내지 비례원칙 위반 여부 앞에서 본 사실 등에서 알 수 있는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면 원고 정등에 대한 이 사건 처분은 평등원칙 내지 비례원칙에 위반한 징계처분으로서 징계재량권을 일탈·남용한 것에 해당하므로 위법하다. 1 피고가 징계사유로 삼은 사유 중 정당가입의 점은 징계사유에 해당하지 않고, 정치자금 기부의 점도 일부 소액만 징계사유로 인정된다. 2 원고 정OC 등은 공소제기 이전에 이미 정치자금 기부를 중단하였고, 그 내용 또한 정치자금법 관련 규정을 정확하게 알지 못해서 그랬을 가능성이 크며, 원고 정O 등은 이러한 점이 고려되어 관련 형사판결에서 벌금 30만 원의 가벼운 형을 선고받았다. 3 국가공무원법 제79조는 징계의 종류로서 파면, 해임, 강등, 정직, 감봉, 견책을 열거하고 있는데, 원고 정○○ 등에게 내려진 정직처분은 인사상·금전상 불이익이 큰 중 징계이다. 4 유사한 사안에 관하여 다른 교사들에 대하여 더 가벼운 징계가 이루어지기도 하였다(갑 제17 내지 19호증). 5 원고 정○○ 등은 오랜 기간 교사로서 성실히 근무해 왔고 이 사건 처분 이전에 별다른 징계처분을 받은 전력이 없다. 바. 소결론 원고 노○○, 배○○, 박OO, 김OO에 대한 이 사건 처분은 각 징계사유가 존재하지 아니하여 위법하고, 나머지 원고들에 대한 이 사건 처분은 일부 징계사유가 인정되지 아니하고 인정되는 징계사유에 대하여는 징계재량권을 일탈·남용하여 위법하므로, 원고들에 대한 이 사건 처분은 모두 취소되어야 한다. 3. 결론 그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 원고들에 대한 항소는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 관련 판례 및 법령 - 구 국가공무원법(2012. 3. 21. 법률 제11392호로 개정되기 전의 것) 제65조 제1항 - 구 정당법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 제1호 정치자금 기부 징계사유의 존재 여부 및 징계시효 - 법리: - 근로자들의 당비 등 이체 행위는 정치자금법 제45조 위반으로 정치자금을 기부하고, 이로써 금전으로 정당을 지지한 것으로 볼 수 있음. - 이는 국가공무원법 제65조 제4항, 구 국가공무원 복무규정 제27조 제2항 제4호를 위반하여 공무원이 정치적 행위를 한 것으로서 국가공무원법 제56조, 제63조, 제65조에 따라 징계사유에 해당함. - 국가공무원법 제83조의2 제1항에 따라 징계의결 요구는 징계사유 발생일로부터 2년이 지나면 할 수 없음. 개별 기부행위마다 징계시효가 진행됨. - 공무원 복무규정 제27조 제2항 제4호의 기부행위 금지 규정은 국가공무원법 제65조 제4항의 위임 한계를 벗어나 무효라고 볼 수 없음. - 위법성 인식과 관련하여, 일선 학교의 안내나 중앙선거관리위원회의 답변만으로는 위법성 인식 가능성이 없었다는 주장을 받아들이기 어려움. - 법원의 판단: - 근로자들이 민주노동당 계좌로 매월 10,000원씩 이체한 사실은 인정됨. - 징계의결 요구일(2010. 6. 11.)로부터 2년 전인 2008. 6. 12. 이후의 기부 행위만 징계사유로 삼을 수 있음. - 원고 노○○, 배○○, 박○○, 김OO의 경우 2008. 6. 12. 이후 이체 금액이 없어 징계사유가 인정되지 않음. - 나머지 근로자들의 경우 2008. 6. 12. 이후 이체한 소액의 금액에 대해서