서울행정법원 2013. 7. 17. 선고 2013구합50678 판결 재심결정취소의소

원문

서울행정법원 판결 원고: 대구광역시 외 8인 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 석호철 외 1인) 피고: 중앙노동위원회위원장 피고보조참가인: 전국학교비정규직노동조합 외 2인 (소송대리인 법무법인 여는 담당변호사 이주현) 변론종결: 2013. 6. 12. [주문] 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다. [이유] 1. 재심판정의 경위 가. 원고들은 지방자치법에 의하여 국가로부터 행정권의 일부를 위임받은 지방자치단체로서 지방자치법 제121조, 지방교육 자치에 관한 법률 제18조에 따라 교육감이 그 교육·학예에 관한 사무를 대표하고 있다. 나. 참가인 전국학교비정규직노동조합은 2011. 7. 13. 전국의 초·중·고등학교에서 근무하는 비정규직 근로자를 주된 조직대상으로 하여 설립된 노동조합이고, 참가인 전국공공운수사회서비스노동조합은 2006. 11. 30. 전국 공공기관에서 근무하는 근로자를 주된 조직대상으로 하여 설립된 노동조합이며, 참가인 전국여성노동조합은 1999. 8. 30. 전국 공공기관에서 근무하는 여성 근로자를 주된 조직대상으로 하여 설립된 노동조합이다. 참가인들은 각급 공립학교에서 교육, 급식, 행정업무 등을 지원하는 학교회계직원을 그 조직대상으로 포함하고 있다. 다. 참가인들은 원고들에게 2012년도 임금 및 단체협약 체결을 위한 교섭을 요구하였으나, 원고들은 위 각 교섭요구에 대해 위 단체교섭의 당사자는 각급 공립학교의 학교장이라는 이유로 교섭을 거부하면서 참가인들의 위 교섭요구사실을 공고하지 아니하였다. 라. 이에 참가인들은 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 한다) 시행령 제14조의3 제2항에 따라 각 해당 지방노동위원회에 시정을 신청하였는데, 위 각 지방노동위원회는 참가인들의 교섭요구사실을 공고하여야 할 당사자가 원고들이라는 이유로 ‘원고들은 결정서를 송달받은 즉시 7일간 전체 사업장에 참가인들의 교섭요구사실을 공고하여야 한다’는 취지의 결정을 하였다. 원고들은 이에 불복하여 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 위 각 지방노동위원회의 결정과 같은 이유로 원고들의 재심신청을 모두 기각하였다. 마. 이에 원고들은 다시 이 법원에 중앙노동위원회의 재심결정을 취소하여 달라는 소를 제기하였으나, 2013. 1. 15. 및 같은 달 18. 각 청구기각 판결을 선고받았고(이 법원 2012구합15555, 28049, 28346), 위 각 판결에 대해 항소하여 현재 서울고등법원에 소송 계속 중이다. 바. 참가인들은 중앙노동위원회의 재심결정이 있었음에도 원고들이 계속하여 교섭요구사실을 공고하지 않고 있는 것은 부당노동행위에 해당한다고 주장하면서 2012. 7. 25. 각 지방노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하였고, 위 각 지방노동위원회는 원고들이 참가인들의 교섭요구를 공고하지 않는 등 교섭창구 단일화 절차를 불이행함으로써 교섭을 거부한 것은 부당노동행위에 해당한다고 판정하면서 원고들에게 교섭창구 단일화 절차의 이행을 포함한 성실교섭의무를 이행할 것을 명하였다. 사. 이에 원고들은 중앙노동위원회에 재심을 신청하였으나, 중앙노동위원회는 2013. 1. 4. 위 각 지방노동위원회의 판정과 같은 이유로 원고들의 재심신청을 모두 기각하였다(이하 별지 1 ‘재심판정일’란 기재 각 재심판정을 ‘이 사건 각 재심판정’이라 한다). [인정 근거] 갑 제1호증의 1 내지 8의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 각 재심판정의 적법 여부 가. 원고들의 주장 1) 노조법 제29조의2에 따라 복수노동조합이 존재하는 경우 교섭대표노동조합만이 단체교섭권한을 가지게 되므로 참가인들이 교섭대표노동조합으로 선정되지 않아 단체교섭권한을 보유하고 있지 않은 이상 참가인들에게는 단체교섭의 당사자적격이 없고, 원고들은 참가인들의 교섭요구사실을 공고하지 않은 것에 불과할 뿐, 단체교섭 자체를 거부하거나 해태한 것이 아니므로 원고들의 행위는 부당노동행위에 해당하지 않는다. 2) 각급 공립학교의 학교장은 학교회계직원과 직접 근로계약을 체결하고 그 복무를 지휘·감독하며, 학교회계직원은 각급 공립학교의 학교장에 대하여 현실적인 사용·종속관계에서 근로를 제공하고 있으므로 참가인들의 교섭요구에 따라 그 교섭요구사실을 공고하고 참가인들과 단체교섭을 해야 하는 당사자는 원고들이 아니라 각급 공립학교의 학교장이다. 3) 설령 원고들이 단체교섭을 거부하거나 해태한 것으로 볼 수 있다고 하더라도 ① 원고들이 교섭의무를 부담하는 단체교섭사항이 전혀 특정되지 않았고, ② 참가인들은 교섭대표노조가 아니므로 참가인들과의 교섭 등을 거부한다고 하여 이를 비난할 수 없으며, ③ 원고들에게는 이 사건 재심판정의 내용과 다른 중앙정부기관의 유권해석 등을 준수하여야 할 의무가 있고, ④ 각급 학교별로 단체교섭을 요구하는 경우 단체교섭을 진행하고 있으므로 원고들에게는 정당한 이유가 있어 부당노동행위에 해당하지 않는다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 첫 번째 주장에 대한 판단 가) 노조법 제81조 제3호는 ‘사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태하는 행위’를 부당노동행위로 규정하고 있는데, 위 규정에서 의미하는 ‘기타의 단체교섭’이라 함은 단체협약의 체결 이외에 단체협약의 체결을 위한 일련의 단체교섭 절차를 의미하는 것이므로 사용자가 단체협약체결 이외에도 단체협약의 체결을 위한 일련의 절차를 거부하거나 해태하는 행위도 부당노동행위로 볼 수 있다. 나) 그런데 하나의 사업 또는 사업장 내에 복수노동조합이 존재하는 경우 노동조합은 사용자에게 단체교섭을 요구할 수 있고(노조법 시행령 제14조의2), 사용자는 노동조합으로부터 교섭요구를 받은 때에 그 요구를 받은 날부터 7일간 그 교섭요구사실을 해당 사업 또는 사업장의 게시판 등에 공고하여 다른 노동조합과 근로자가 알 수 있도록 하여야 하며(노조법 시행령 제14조의3 제1항), 사용자와 교섭하려는 다른 노동조합은 위 공고기간 내에 사용자에게 교섭을 요구하여야 하고(노조법 시행령 제14조의4), 사용자는 위 공고기간이 끝난 다음 교섭을 요구한 노동조합을 확정하여 통지한 다음 그 내용을 5일간 공고하여야 하며(노조법 시행령 제14조의5 제1항), 교섭을 요구한 노동조합으로 확정 또는 결정된 노동조합은 자율적으로 교섭대표노동조합을 정하거나(노조법 제29조의2 제2항, 노조법 시행령 제14조의6 제1항), 교섭창구 단일화 절차에 참여한 모든 노동조합의 전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합이 교섭대표노동조합이 되며(노조법 제29조의2 제3항, 노조법 시행령 제14조의7 제1, 2, 3항), 교섭대표노동조합은 교섭을 요구한 모든 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가지게 된다(노조법 제29조 제2항). 다) 위와 같이 하나의 사업 또는 사업장 내에 복수노동조합이 존재하는 경우 교섭대표노동조합을 정하는 교섭창구 단일화 절차는 단체교섭에 나아가기 위한 필수적인 절차에 해당하고, 교섭창구 단일화 절차는 노동조합의 사용자에 대한 단체교섭 요구로부터 시작하게 되므로 복수노동조합이 존재하는 사업 또는 사업장의 사용자가 교섭대표노동조합과의 단체협약체결 또는 단체교섭을 거부하거나 해태하는 행위뿐 아니라 교섭대표노동조합을 정하기 위한 교섭창구 단일화 절차를 거부하거나 해태하는 행위 역시 노조법 제81조 제3호의 기타의 단체교섭을 거부하거나 해태하는 것으로서 부당노동행위에 해당한다고 할 것이다. 또한 원고들의 주장과 같이 해석할 경우 복수노동조합이 존재하는 사업 또는 사업장의 사용자가 원천적으로 교섭대표노동조합의 선정을 위한 교섭창구 단일화 절차의 진행을 거부함으로써 결국 단체교섭에 나아갈 수 없게 하더라도 이를 부당노동행위로 규율할 수 없게 되어 부당하다. 한편 노조법 제29조의5는 교섭대표노동조합이 있는 경우 같은 법 제81조 제3호에서의 노동조합은 교섭대표노동조합을 의미한다고 규정하고 있으나, 이는 교섭대표노동조합이 있는 경우를 상정한 것이지, 교섭대표노동조합이 없는 경우에까지 적용하여 교섭대표노동조합과의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 거부하거나 해태하는 행위만이 부당노동행위로 인정될 수 있다는 것은 아니다. 따라서 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다. 2) 두 번째 주장에 대한 판단 가) 노조법 제2조 제2호는 ‘사용자라 함은 사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자를 말한다’라고 규정하면서, 같은 법 제29조 제1항은 ‘노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다’라고 규정하고 있고, 같은 법 제81조 제3호는 ‘사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약 체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태하는 행위’를 부당노동행위의 하나로 규정함으로써 사용자를 노동조합에 대응하는 단체교섭의 당사자로 규정하고 있는바, 여기서 ‘사용자’라 함은 근로자와의 사이에 사용·종속관계가 있는 자, 즉 근로자와 사이에 그를 지휘·감독하면서 그로부터 근로를 제공받고 그 대가로서 임금을 지급하는 것을 목적으로 하는 명시적이거나 묵시적인 근로계약관계를 맺고 있는 자를 말한다(대법원 1997. 9. 5. 선고 97누3644 판결 등 참조). 그리고 국가의 행정관청이 사법상 근로계약을 체결한 경우 그 근로계약관계의 권리·의무는 행정주체인 국가에 귀속되므로 국가는 그러한 근로계약관계에 있어서 노조법 제2조 제2호에 정한 사업주로서 단체교섭의 당사자의 지위에 있는 사용자에 해당한다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006다40935 판결 참조). 나) 위와 같은 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 아래에서 보는 바와 같은 사정을 종합하면, 지방자치단체가 설립한 각급 공립학교의 학교장이 학교회계직원과 사법상 근로계약을 체결하였다고 하더라도 그 근로계약관계에 있어서 노조법 제2조 제2호에 정한 사업주로서 단체교섭의 당사자의 지위에 있는 사용자는 각급 공립학교의 학교장이 아니라 각급 공립학교를 설치·운영하는 지방자치단체인 원고들이라고 보는 것이 타당하다. (1) 노조법 제29조의2 제1항은 ‘하나의 사업 또는 사업장에서 조직형태에 관계없이 근로자가 설립하거나 가입한 노동조합이 2개 이상인 경우 노동조합은 교섭대표노동조합을 정하여 교섭을 요구하여야 한다’고 규정하고 있고, 제29조의3 제1항은 ‘제29조의2에 따라 교섭대표노동조합을 결정하여야 하는 단위(이하 “교섭단위”라고 한다)는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다’고 규정하고 있는바, 여기서 교섭단위로서의 ‘사업 또는 사업장’이라 함은 경영상의 일체를 이루면서 유기적으로 운영되고 전체로서 독립성을 갖춘 권리·의무의 주체를 의미한다고 할 것이다. 그런데 지방교육자치에 관한 법률 제2조, 제18조, 제32조, 지방자치법 제3조 등에 의하면, 지방자치단체 관내에서 이루어지는 교육 그 밖의 학예에 관한 사무와 관련된 권리·의무는 궁극적으로 법인격을 보유하는 지방자치단체에 귀속되고, 교육감은 해당 지방자치단체의 교육 사무에 관한 집행기관으로서의 권한을 부여받고 있으므로, 위 규정에 따른 사업주에 대응하는 교섭단위는 개별 공립학교나 그 학교장이 아니라 교육에 관한 궁극적인 권리·의무 및 책임의 주체가 되는 해당 지방자치단체라고 보는 것이 타당하다. (2) 지방교육자치에 관한 법률 제3조, 제18조, 제20조, 지방자치법 제105조 등의 규정에 비추어 보면, 학교회계직원의 임면권은 교육·학예에 관한 전반적인 사무를 관장하는 집행기관인 교육감에게 부여된 것이지만, 채용절차의 편의나 학교 운영의 자율성 등을 고려하여 각급 공립학교의 학교장이 근로계약체결 사무를 처리하는 것에 불과하므로 학교회계직원의 채용 등에 따른 종국적인 책임은 해당 지방자치단체가 부담한다고 보는 것이 타당하다. 따라서 각급 공립학교의 학교장이 현실적으로 자신의 이름으로 학교회계직원들을 채용하여 근로계약서를 작성하였다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 지방자치단체에 의하여 설치된 인적·물적 시설의 결합체로서 영조물에 불과한 개별 공립학교가 노조법상의 교섭단위에 해당한다거나 그 학교장이 사업주라고 보기 어렵다. (3) 노조법상 사업주인 사용자에 해당하는지 여부는 실효성 있는 단체교섭이라는 측면에서 볼 때 형식적으로 근로계약을 체결한 명의자만을 기준으로 판단할 것이 아니라, 단체교섭의 대상이 되는 근로조건의 전부나 일부를 결정하는 데에 구체적·실질적인 영향력이나 지배력을 가진 자가 누구인지를 함께 고려하여 단체교섭 당사자로서의 사용자 지위를 부여하여야 한다. 그런데 ① 초·중등교육법 제30조의2에 의하면 각급 공립학교의 수입에는 학부모가 부담하는 경비와 학교발전기금으로부터 받은 전입금 이외에 국가의 일반회계나 지방자치단체의 교육비특별회계로부터 받은 전입금과 국가나 지방자치단체의 보조금 및 지원금이 포함되어 있는 점, ② 초·중등교육법 제30조의3 제6항에 따라 각 지방자치단체의 교육규칙으로 마련된 공립학교 회계규칙에 의하면 각 지방자치단체의 교육감은 매년 예산편성지침을 작성하여 회계연도 개시 3개월 전까지 소속 학교의 장에게 시달하여야 하고 학교의 장은 그 예산편성지침에 따라 예산안을 편성하여야 하는 점, ③ 위 규정에 따른 학교회계 예산편성 기본지침을 준수하지 않는 공립학교에 대하여는 행정·재정적 불이익 조치가 수반될 수 있어 각급 공립학교의 학교장이 개별적으로 학교회계직원을 채용하여 근로계약을 체결하더라도 그 채용 여부의 결정은 물론이고 임금, 계약기간 등 세부적인 근로기준의 기본적인 내용은 결국 위 학교회계 예산편성 기본지침에 따라 이루어지게 되는 점, ④ 위 학교회계 예산편성 기본지침에 의하면 원고들을 포함한 대부분의 지방자치단체의 교육감은 대체적으로 학교회계직원의 연간 인건비, 4대 보험료, 퇴직금을 비롯하여 맞춤형복지비, 장기근무가산금 등을 비롯한 각종 수당 등을 학교운영비에 포함하여 지원하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 개별 공립학교가 재정과 회계에서 지방자치단체로부터 독립성을 가진다고 보기 어렵다. 또한 학교회계직원의 채용·관리·처우 등 근로조건과 인사관리 전반에 관한 사항 역시 각급 학교장에 의하여 학교 단위로 독자적으로 결정되는 것이 아니라 실질적으로는 시·도 교육청의 지침에 근거하여 통일적으로 이루어지는 것으로 보인다. 따라서 실효성 있는 단체교섭이라는 측면에서도 지방자치단체인 원고들이 단체교섭의 당사자인 사용자의 지위에 있다고 보는 것이 타당하다. (4) 실제로 교육과학기술부는 16개 시·도 교육청으로부터 학교회계직원의 보수가 통일적으로 운용되는 것이 바람직하다는 의견을 받아들여 2011. 2.경 기본급 인상 및 명절휴가보전금 신설 등을 주요 내용으로 하는 개별 공립학교의 학교회계직원에 대한 처우방안을 마련한 후 시·도 교육청에 자체계획을 수립하여 시행하도록 통보하였고, 교육과학기술부와 16개 시·도 교육청은 같은 해 11월경 학교회계직원의 고용안정 및 처우개선 방안을 마련한 후 시·도 교육청이 여러 여건을 감안하여 자체적인 계획을 수립하기로 하면서 2012년도 교육비특별회계 및 학교회계 등에 관련 예산이 반영될 수 있도록 조치함과 아울러 학교회계직원의 근로조건 및 고용관리 등의 문제에 효율적으로 공동 대응하기 위하여 16개 시·도 교육청 공동관리협의회를 구성하여 운영하기로 하였다. (5) 나아가 국민건강보험, 국민연금, 고용보험 및 산업재해보상보험 등 4대 보험료가 개별 공립학교 단위로 부과·징수되고 있기는 하나, 이는 학교장이 직원을 피보험자 또는 연금가입자로 하여 국민건강보험, 국민연금, 고용보험 및 산업재해보상보험법에 가입하여야 한다는 학교회계 예산편성 기본지침 등에 따라 학교장이 해당 보험에 사업주로 가입한 데에 근거한 것일 뿐이므로, 그와 같은 사정만으로 개별 공립학교가 교섭단위로서의 독립한 사업장에 해당한다고 보기 어렵다. 다) 따라서 참가인들의 교섭요구사실을 공고하고 참가인들과 단체교섭을 하여야 할 당사자는 원고들이라 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 위 주장은 이유 없다. 3) 세 번째 주장에 대한 판단 가) 노조법 제81조 제3호는 사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약 체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태할 수 없다고 규정하고 있는바, 위 규정에 따른 부당노동행위는 사용자가 아무런 이유 없이 단체교섭을 거부 또는 해태하는 경우는 물론이고, 사용자가 단체교섭을 거부할 정당한 이유가 있다거나 단체교섭에 성실히 응하였다고 믿었더라도 객관적으로 정당한 이유가 없고 불성실한 단체교섭으로 판정되는 경우에도 성립한다고 할 것이고, 한편 단체교섭에 대한 사용자의 거부나 해태에 정당한 이유가 있는지 여부는 노동조합 측의 교섭권자, 노동조합 측이 요구하는 교섭시간, 교섭장소, 교섭사항 및 그의 교섭태도 등을 종합하여 사회통념상 사용자에게 단체교섭의무의 이행을 기대하는 것이 어렵다고 인정되는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다(대법원 1998. 5. 22. 선고 97누8076 판결 참조). 나) 위와 같은 법리에 따라 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 사실 및 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들은 각 공립학교에 속한 학교회계직원들의 사용자로서 참가인들의 교섭요구에 응해 교섭창구 단일화 절차를 거치고 그에 따라 결정된 교섭대표노동조합과 단체협약체결 및 이를 위한 일련의 단체교섭을 하여야 할 지위에 있음에도 원고들은 이를 거부한 점, ② 특히 각 지방노동위원회 및 중앙노동위원회가 원고들과 참가인 사이의 교섭요구사실 공고에 대한 시정신청 사건에 대하여 원고들에게 교섭요구사실을 공고할 것을 명하는 시정명령을 하였음에도 원고들이 이를 거부한 점, ③ 원고들이 위 각 시정명령과 관련된 재심결정의 취소를 구하는 소를 제기하기는 하였으나, 노조법 제70조 제2항에 따라 노동위원회의 결정은 행정소송의 제기에 의하여 그 효력이 정지되지 않으므로 위와 같은 사실만으로 원고들에게 시정명령을 따르지 않은 데에 정당한 이유가 있다고 볼 수 없는 점(게다가 원고들은 위 행정소송의 제기와 함께 집행정지도 신청하였으나 모두 기각되었다. 한편, 노조법 제69조 제4항은 재심결정이 확정된 경우 관계 당사자는 이에 따라야 한다고 규정하고 있으나, 위 규정은 확정되지 않은 재심결정이 어떠한 효력도 갖지 않는다는 의미가 아니라, 같은 법 제90조의 형벌규정에 대응하여 확정된 재심결정을 따르지 않는 관계 당사자가 형사처벌을 받을 수 있음을 의미하는 것에 불과하다), ④ 원고들로서는 위 소송을 유지함과 동시에 일단 위 시정명령에 따라 교섭요구사실을 공고하고 그 이후 교섭창구 단일화 절차를 진행하는 등 단체교섭에 성실히 응하여야 하고, 혹시 위 소송에서 위 시정명령을 취소하는 판결이 선고되어 확정된다면 앞서 한 절차를 무효화시키면 되는 것이며, 원고들에게 위와 같은 행위를 요구하는 것이 과도한 부담을 지우는 것은 아닌 점, ⑤ 원고들은 이 사건에서 사용자가 교섭의무를 부담하는 단체교섭사항이 무엇인지 특정이 되지 않아 그 이행이 불가능하다거나 참가인들이 교섭대표노동조합이 아니라서 단체교섭을 원활하게 진행할 수 없다면서 그 거부에 정당한 이유가 있다는 취지로 주장하나, 이 사건에서 문제가 되는 원고들의 행위는 교섭창구 단일화 절차에서 참가인들의 교섭요구사실을 공고하지 않았다는 것이므로 그 단계에서는 아직 단체교섭사항이 무엇인지 특정이 될 수 없는 것이 당연하고, 참가인들이 교섭대표노동조합이 아니더라도 일단 교섭대표노동조합을 정하기 위한 교섭창구 단일화 절차는 진행하여야 하므로 원고들의 위 주장을 받아들이기 곤란한 점, ⑥ 또한 원고들은 중앙정부기관의 해석 등을 들면서 그 거부에 정당한 이유가 있다고 주장하나, 중앙정부기관의 해석은 하나의 견해에 불과하여 원고들이 그 해석에 반드시 구속되어야 하는 것은 아님에도 노동사건의 관할기관인 노동위원회의 시정명령을 이행하지 않고 참가인들의 교섭요구사실의 공고를 거부한 이상 원고들에게 정당한 이유가 있다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 보면 원고들이 참가인들의 교섭요구사실을 공고하지 않은 데에 정당한 이유가 있다고 볼 수 없다. 4) 소결 따라서 이 사건 재심판정은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [[별 지 1] 원고 명단 및 재심신청 경위 목록: 생략] [[별 지 2] 인정 사실 목록: 생략] [[별 지 3] 관계 법령: 생략]