서울행정법원 2018. 9. 6. 선고 2017구합78070 판결 국유재산무상사용허가취소처분취소청구

서 울 행 정 법 원 제 5 부 판 결 사건 2017구합78070 국유재산 무상사용허가 취소처분 취소청구 원고 A 한인희 피고 주A 대한민국 총영사 변론종결 2018. 6. 28. 판결선고 2018. 9. 6. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청구취지 피고가 2016. 11. 11. 원고에게 한 국유재산무상사용허기취소처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2014. 3. 31. 피고로부터 무상사용허가 기간을 2014. 4. 1.부터 2019. 3. 31.까지 5년간으로 하여, 주A 대한민국 총영사관 별관 1층 및 3층 일부(이하 '이 사건 국유재산'이라 한다)를 원고의 '민원센터(사무실), 회의실, 문화공간'으로 무상사용할 수 있다는 내용의 무상사용허가를 받았다. 위 무상사용허가서 제11조 제4호에는 이 사건 국유재산의 사용목적을 위배한 경우 그 전부 또는 일부에 대한 사용허가를 취소할 수 있다는 내용이 기재되어 있었다. 나. 원고는 2015년 12월경 제13대 A 한인회장 선거를 실시하였고, 2015. 12. 21. 위 선거에서 회장으로 당선된 B에게 당선증이 교부되었다. 그런데 2016년 초경부터 B의 박사학위 취득 및 명예교수 임용 여부에 대한 문제제기가 이루어졌고, 제13대 A 한인 회장 선거관리위원회 위원 20명 중 11명(이하 '이 사건 선관위'라고 한다)은 2016. 2. 18. 임시회의를 개최하고 위 11명의 연명으로 2016. 2. 26. 원고에게, 'B가 박사학위 및 논문집 원본과 C대학교 명예교수 임용에 관한 문서를 제출하지 못하였고, 다른 자료에 의하면 B가 C대학교의 명예교수가 아니라는 사실이 입증되었으므로, B에 대하여 A 제13대 한인회장 당선무효를 선언하였다'는 결정(이하 '이 사건 당선무효결정'이라 한다)을 통보하였다. 다. 이후 이 사건 당선무효결정을 지지하는 측에서 2016. 7. 2. 원고의 임시총회를 개최하여 B에 대한 해임을 결의하였고, 위 임시총회에서 D이 후임 한인회장으로 선출되었으며, D 측에서 2016. 7. 7.경부터 이 사건 국유재산을 점유하기 시작하면서 원고의 회장 지위를 둘러싼 분쟁이 시작되었다. 라. B 측은 2016. 9. 8. 현지 경비업체를 고용하여 이 사건 국유재산에 강제진입을 시도하였으나 실패하였고, 2016. 10. 11. 재차 이 사건 국유재산으로의 진입을 시도하여 성공하였다. 이후 D 측에서 2016. 10. 12. 다시 이 사건 국유재산에 진입하려고 하는 등으로 계속적인 물리적 충돌이 발생하였고, 그 과정에서 이 사건 국유재산의 현관문이 파손되는 등의 훼손이 발생하였다. 마. 피고는 B 측과 D 측이 서로 이 사건 국유재산을 점유· 사용하기 위하여 충돌하는 과정에서 '이 사건 국유재산의 점거 및 퇴거 반복, 한인이 아닌 자의 진입, 시설 및 집기 파손 등이 발생함으로써 이 사건 국유재산이 본래의 목적에 따라 정상적으로 사용되지 못하고 있다'는 이유로, 2016. 10. 14. 국유재산법 제37조 에 따른 청문절차를 통지하여 청문을 실시한 후, 2016. 11. 11. 국유재산법 제36조 제1항 제3호 에 따라 이 사건 국유재산에 대한 무상사용허가를 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 바. B는 원고를 대표하여 2016. 11. 14. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분에 불복하는 행정심판을 제기하였는데, 중앙행정심판위원회는 2017. 5. 26. 이 사건 당선무효결정에 비추어 B를 원고의 적법한 대표자로 볼 수 없다는 이유로 위 심판청구를 각하하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제23호증 내지 제26호증, 을 제1호증 내지 제4호증, 제25, 27, 28호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단 가. 당사자의 주장 1) 피고의 주장 행정소송법 제8조 에 따라 준용되는 민사소송법 제52조 , 제58조 , 제64조 는 원고와 같은 비법인사단의 경우 법정대리권이 있는 사실 또는 소송행위를 위한 권한을 받은 사실을 서면으로 증명하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 B가 교부받은 당선증은 이 사건 당선무효결정에 따라 그 효력이 상실되었고, 달리 B가 원고로부터 적법하게 대표자 지위를 수여받았다고 볼 만한 증거가 없다. 나아가 B가 회장선거 당시 기재한 자신의 박사학위 학력과 C대학교 교수 경력을 입증하지 못하였고, 선거에 앞서 선거관리위원장을 상대로 '당선 및 취임 이후에라도 허위사실이 발견되었을 경우 당선무효에 이의를 제기하지 않는다'는 내용의 서약서를 제출하였던 점 등에 비추어 보더라도 이사건 당선무효결정은 적법하므로, B를 원고의 대표자로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소는 원고의 적법한 대표자에 의하여 제기된 것이 아니어서 부적법하다. 2) 원고의 주장 B는 선거과정에서 학력, 경력에 대한 허위서류를 제출하지 않았고, 설령 B가 그와같은 서류를 제출하였다고 하더라도, 제13대 A 한인회장 선거관리위원회는 제13대 회장 선거 실시 후 3일 이내 이의제기가 없어 해산하였으므로, 그 중 일부 위원으로 구성된 이 사건 선관위는 원고의 당선무효를 선언할 자격이 없다. 그리고 2016. 7. 2. 개최된 원고의 임시총회는 소집절차에 하자가 있어 무효이므로, 위 임시총회에서 이루어진 B에 대한 회장 해임결의 및 D에 대한 회장 선임결의는 효력이 없다. 따라서 B는 원고의 적법한 대표자 지위에서 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소는 적법하다. 나. 인정사실 1) 원고의 'A 한인회장 선거관리규정'(이하 '이 사건 선거관리규정'이라 한다) 중 선거관리위원회의 구성 및 권한, 선거결과에 대한 이의제기에 관한 규정은 다음과 같다. 2) B는 2015. 11. 30. 제13대 A 한인회장 선거에 입후보하면서 이 사건 선거관리 규정 제15조에서 제출하도록 정하고 있는, '후보등록 후는 물론 당선되어 취임 후에라도 허위사실이나 기재할 사항을 누락한 사실이 발견되었을 경우에는 후보자격을 박탈, 당선무효에도 이의를 제기하지 않을 것을 서약합니다'라는 내용의 서약서를 제출하였다. 한편 B의 당선에 대한 이의제기는 위 선거종료일로부터 3일이 지난 이후에 이루어졌다. 3) 원고의 정관 가운데 대표자의 선임, 해임 및 임시총회 개최에 관한 규정은 다음과 같다. [ 1 ] 4) 원고의 대의원 E, F 등은 'E, F외 대의원 168명'의 연명으로 2016. 6. 20. 원고의 회장인 B에게, 원고의 정관 제13조에 근거하여 "13대 한인회장 해임건"을 안건으로 하는 임시총회를 2016. 7. 2.에 소집하여 달라고 요청하였는데, 그 신청서에 첨부된 서면동의서에 이름이 기재된 대의원은 112명이었고, 그중 일부 대의원의 경우에는 여 권번호나 연락처, 서명의 기재가 누락되어 있었다. 위 임시총회 소집요청에 대하여 B는 2016. 6. 21. E, F에게 '원고 정관 제13조 제3항에 의하면 임시총회 소집요청에는 서면동의가 있어야 하는데, 기 제출된 명단 중 89인은 단지 대의원증을 복사하였고, 제출된 명부 중 서명날인 된 것은 75인에 불과하므로, 이에 따라 정관상 임시총회 소집 구성요건에 맞지 않아 본 서류를 반송합니다. 기 제출된 대의원증이 본인 동의 없이 사용되어 개인정보 유출 및 사문서 위조 등의 우려가 있어 E씨에게 원본을 요청하였으나 거부한 점 또한 명시하는 바입니다. 원고 사무국은 정관에 의거 정확한 절차를 따라서 임시총회 소집을 요청할 시 적법한 절차를 따르겠음을 알려드립니다.'라고 회신하여 위 소집요청을 반려하였다. 5) 그러나 E, F 등의 대의원들은 2016. 7. 2. 원고의 임시총회를 개최하여 B에 대한 해임안건을 상정하여 참석한 대의원들의 만장일치로 가결하였다. D은 2016. 7. 27. 원고 홈페이지의 공지사항에 "성명서-신임투표를 하게 된 경위"라는 제목으로 다음과 같은 요지의 글을 게시하였다. 6) 원고의 제13대 회장의 임기는 2017년 말 만료되었고, B는 원고의 (가칭)제14대 A 한인회장 선거관리위원회가 2017. 11. 10. 공고한 제14대 회장 선거에 단독으로 출마하여 2017. 11. 27. 무투표로 당선되었다고 공고하였으나, 이에 대하여 F은 2017. 11. 29. 'B는 2016. 7. 2. 개최된 임시총회에서 탄핵되었고, 정관도 효력정지 상태이며, (가칭)제14대 A 한인회장 선거관리위원회의 위원자격의 적법성 및 회장출마 자격에 관한 대의원 50인의 추천서와 추천인, 추천 대의원의 자격요건기준을 공개하라'는 등의 내용으로 이의를 제기하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7호증, 제9호증 내지 제11호증, 제14호증, 을 제2, 3, 13호증, 제26호증 내지 제28호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 다. 판단 가) 이 사건 선거관리규정 제7조 제8호는 '선거관리위원회는 선거와 개표 이후 본회의 회장 당선자가 결정된 후 3일 이내에 해산하고, 다만 선거에 대한 이의제기가 있을 경우에는 이에 대한 판정이 끝난 후 3일 이내에 정리 정산하여 차기 한인회에 승계하고 해산한다'고 규정하고 있고, 같은 규정 제42조는 '선거결과에 대하여 이의를 제기하고자 하는 자는 선거종료일로부터 3일 이내에 선거관리위원회에 이의제기서를 제출하여야 하며, 선거관리위원회는 이의제기서를 접수한 날로부터 3일 이내에 이의제기 사항을 판정하여 본인에게 통지하여야 한다'고 규정하고 있다. 위 규정에 의하면, 선거에 대한 이의제기는 선거종료일로부터 3일 이내에 이루어져야 하고, 그렇지 않은 경우 선거관리위원회는 회장 당선자가 결정된 후 3일 이내에 해산하게 되는데, B가 제13대 A 한인회장 선거에서 당선되어 2015. 12. 21. 당선증을 교부받았고, 위 당선일로부터 3일 이내에 선거에 대한 이의제기가 없었던 사실은 앞서 살핀 것과 같으므로, 제13대 A 한인회장 선거관리위원회는 그 무렵 해산하였다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 선관위의 구성원이 제13대 A 한인회장 선거관리위원회의 위원들 중 과반수라고 하더라도, 이는 원고의 정관이나 이 사건 선거관리규정에 근거 없이 구성된 것이어서, 이 사건 선관위가 2016. 2. 26. 한이 사건 당선무효결정은 그 효력을 인정할 수 없다. 나아가 B가 제13대 A 한인회장 선거에 입후보하면서 제출한 '당 선무효에도 이의를 제기하지 않을 것'이라는 서약서의 내용은 적법한 당선무효결정의 존재를 전제로 하는 것이므로, 권한 없는 이 사건 선관위가 한 당선무효결정의 적법성을 뒷받침하는 근거가 될수 없다. 나) 한편 원고의 정관 제12조 제2호는 '회장의 해임'을 총회에서 결정하도록 하고 있고, 위 정관 제13조 제3호 다목은 '자격요건을 취득하고 2개월이 경과한 대의원 150인 이상의 서면동의를 얻어 회의의 목적과 소집이유를 기재한 서면을 회장에게 제출하여 총회의 소집을 요청할 때 임시총회를 소집할 수 있다'고 규정하고 있다. 그런데 앞서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 1 원고의 대의원 E, F 등이 'E, F외 대의원 168명'의 연명으로 2016. 6. 20. 제출한 임시총회 소집요청서에 첨부된 동의서명란에 이름이 기재된 대의원은 112명이었고, 그 중 일부 대의원의 경우 여권번호나 연락처, 서명의 기재가 누락되어 있었기 때문에 '대의원 150인의 서면동의'요건을 갖추었는지 여부가 불분명하였던 점, 2 이에 B가 서명날인 없이 대의원증만 복사되어 제출된 대의원의 서면동의 여부에 관한 보완을 요청하였으나 보완이 이루어지지 않아 B가 위 소집요청서를 반송한 점, 3 그럼에도 불구하고 2016. 7. 2. 임시총회가 개최되었는데, 그 출석 대의원의 수를 알 수 있는 자료가 없고, Dol 2016. 7. 27. 원고 홈페이지의 공지사항에 "성명서-신임투표를 하게 된 경위"라는 제목으로 올린 글의 내용에 의하면 위 임시총회는 '정관의 효력을 정지한 후, 한시적 ·특별법으로 D을 회장으로 추대한다'는 결의가 이루어지는 등으로 통상적이지 않은 절차로 진행된 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건에서 제출된 증거만으로는 위 임시총회가 적법하게 개최되어 원고에 대한 적법한 해임결의가 이루어졌다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 다) 또한 제출된 증거만으로는 2017년 12월 말경 원고의 제13대 회장의 임기만료로 실시된 제14대 회장 선거가 적법하게 실시되어 B가 당선된 것인지 여부가 분명하지 아니하나, 설령 B의 제14대 회장 선거에서의 당선이 위법하여 무효라고 하더라도, 소송계속 중 법인 아닌 사단 대표자의 대표권이 소멸한 경우 이는 소송절차 중단사유에 해당하지만(민사소송법 제64조, 제235조) 소송대리인이 선임되어 있으면 소송절차가 곧바로 중단되지 아니하고(민사소송법 제238조), 심급대리의 원칙상 그 심급의 판결정본이 소송대리인에게 송달됨으로써 소송절차가 중단되는 것이므로( 대법원 2016. 9. 8. 선고 2015다39357 판결 등 참조), B의 임기만료는 소송절차 중단사유에 해당할 뿐이어서, 그러한 사정만으로는 B가 원고의 제13대 회장으로서 제기한 이 사건 소가 소급적으로 부적법해진다고 할 수 없다. 라) 따라서 원고를 대표하여 이 사건 소를 제기한 B가 소제기 당시 원고의 적법한 대표자의 지위를 상실한 상태였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 소가 대표권 없는 자에 의하여 제기된 것이어서 부적법하다는 피고의 본안전 항변은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 피고 및 청문주재자는 B와 D을 이해관계인으로 보아 이 사건 처분을 사전통지 한후 청문절차를 진행하면서 위 2인 이외에도 일반참관인 25인을 참석하게 하여 청문을 공청회나 토론회처럼 부당한 방식으로 진행하였고, 원고의 대표자 자격에 분쟁이 있다는 이유만으로 적법한 대표자에 관한 판단 없이 원고에게 대표자 없이 청문을 하도록 하는 불이익을 가하였으며, 원고가 2016. 10. 25. 제출한 증거조사신청 및 2016. 10. 28. 제출한 문서복사신청도 거부하였고, 청문조서와 청문주재자 의견서가 제출되기도 전인 2016. 10. 28.에 이미 이 사건 처분을 하기로 결정한 사실을 공지함으로써 청문을 요식절차로만 진행하는 등으로, 청문절차 전반을 부당하게 진행하여 행정절차법 제4조 , 제21조 제2항 , 제28조 제2항 , 제33조 제1항 , 제37조 제1항 , 행정절차법 시행령 제3조 를 위반하였다. 또한 피고는 이 사건 처분에 관한 문서를 대부분 임의로 이 사건 국유재산 출입문에 붙이거나 전자우편이 아닌 카카오톡을 통해 전달하는 등으로 송달에 관한 행정절차법 제14조 의 규정을 준수하지 않았고, 청문 및 처분에 관한 문서를 작성하면서 행정절차법 시행규칙 등에서 정한 서식과 다른 서식을 사용하였으므로, 이 사건 처분에는 절차적 위법이 존재한다. 2) 원고는 이 사건 국유재산을 사용목적 외의 다른 용도로 사용한 적이 없고, 약 3개월 동안 한시적으로 원고가 정상적으로 운영되지 못한 것도 자칭 한인희 회장이라는 무자격자인 D 측에서 이 사건 국유재산을 불법점거함에 따라 원고가 피해를 당한 결과로서, 원고는 현지 경비업체를 고용하여 불법점거를 중단시키는 자구노력을 하여 선량한 관리자로서의 책임을 다하였다. 그럼에도 불구하고 피고는 D 측의 불법행위를 방치하였고, 오히려 D 측의 행위를 방조하고 2016. 7. 2. 위법하게 개최된 임시총회를 돕는 등으로 이 사건 국유재산에서 발생한 분쟁을 조장한 책임이 있으므로, 피고가 위와 같은 분쟁사실을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 일탈· 남용에 해당한다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 처분에 절차적 위법이 존재하는지 여부 가) 행정절차법 제2조 제4호 에 의하면 "당사자등"이란 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자 및 행정청이 직권으로 또는 신청에 따라 행정절차에 참여하게 한 이해관계인을 말하고, 행정절차법 제21조 제1, 3항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 내용과 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견제출기한 등을 미리 당사자등에게 통지하여야 하고, 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 위와 같은 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 갑 제22, 26호증, 을 제13호증 내지 제21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 청문을 실시한 2016. 10. 25.로부터 10일 전에 수신자를 원고로 하여 이 사건 처분의 내용과 법적 근거, 청문절차 참여 등에 관한 안내를 포함하여 이 사건 처분의 사전통지를 하였고, B가 2016. 10. 17. 원고의 회원인 교민들도 '당사자등'으로서 청문을 참관할 수 있도록 청문을 공개하여 달라는 신청을 함에 따라 위 청문을 공개로 진행하였으며, B, D 및 그 외 원고의 회원 등 27명이 청문당일 출석하여 의견진술권을 행사하였고, B는 2016. 11. 2. 청문조서열람신청을, 2016. 11. 4. 조서정정신청을 하는등으로 행정절차법 제2조 제4호 가 정한 '당사자등'의 지위에서 적법한 청문절차 참여권을 보장받은 사실이 인정된다. 위와 같은 인정사실에 의하면, 원고의 대표자 지위에 관하여 심한 다툼이 있었고, 누가 원고의 적법한 대표자에 해당하는지 여부가 이 사건 처분을 할 것인지 여부를 결정함에 있어 중요한 고려요소가 아닌 상황에서, 피고 및 청문주재자가 서로 원고의 대표자라고 주장하는 B와 D 중 한 명을 원고의 대표자로 특정하지 아니하였다고 하더라도, 양측을 모두 청문절차에 참여시키고, B의 신청에 따라 행정절차법 제30조 에 근거하여 원고의 다른 회원들도 의견을 개진할 수 있도록 공개로 청문을 진행한 것이 위법하거나 부당하다고 보이지 아니한다. 나) 행정절차법 제33조 제1항 은 '청문주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다'고 규정하고, 같은 법 제37조 제1항 은 '당사자등은 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지 행정청에 해당 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 해당 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있고, 이 경우 행정청은 다른 법령에 따라 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 그 요청을 거부할 수 없다'고 규정하고있다. 갑 제21호증, 을 제19호증 내지 제22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, B는 피고에게, 2016. 10. 25. 'D 측의 불법점거로 이 사건 국유재산이 정상적으로 사용되지 못하였고, 이에 관한 직·간접적 책임이 피고에게 있다'는 사실을 증명하기 위한 참고인 조사 및 관련 법령의 유권해석에 관한 증거조사신청서를, 2016. 10. 28. '이 사건 처분에 관하여 제출된 모든 문서 및 2016 세계한인회장대회와 관련하여 접수·발 송된 문서'에 관한 문서복사신청서를 각 제출하였는데, 이에 대하여 피고는 '신청인 B의 한인회장 자격에 분쟁이 있어 피고가 개입하는 것으로 비춰질 가능성이 커서 요청에 응할 수 없고, 문서복사신청의 경우 청문일 이후의 신청이므로 신청대상도 아니다'는 이유로 위 각 신청을 거부한 사실, 피고는 2016. 10. 25. 청문을 실시한 후 2016. 10. 28. '피고는 7~8개월에 걸친 심사숙고 끝에 최근 이 사건 처분의 사전통지, 청문절차에 따라 당사자의 의견을 청취하였으며, 향후 폭력적인 사태가 발생될 가능성이 농후하다고 판단되어 이 사건 국유재산에 대한 무상사용 허가를 부득이 취소하기로 결정하였으니, 2016. 11. 1. 자정까지 집기 등 이전을 완료하여 달라'는 내용의 공지문을 이 사건 국유재산에 부착한 사실이 인정된다. 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 원고의 적법한 대표자가 누구인지와 상관없이, 원고 내부의 분쟁으로 인하여 이 사건 국유재산에서 물리적 충돌이 발생함에 따라 이 사건 처분의 사전통지를 하게 된 것으로서, 사법기관이 아닌 피고가 관련 규정에 관한 해석을 통해 적법한 대표자를 가려내기는 어렵고, 피고가 대표자를 특정한다고 하더라도 그에 따라 분쟁이 해결되기보다는 오히려 피고가 한 쪽의 편을 들어주었다는 오해를 받아 분쟁이 더욱 심화될 수 있다고 판단하여 B의 위와 같은 신청을 거부한 것으로 볼 수 있는바, 이러한 피고의 결정이 위법하다고 보기 어럽다. 그리고 행정절차법 제37조 제1항 에 의한 문서의 열람 또는 복사 신청권은 청문이 끝날 때까지 인정되는 것이므로, 2016. 10. 25. 청문이 종결된 이후 제출된 문서복사신청을 거부한 것 역시 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 피고가 2016. 11. 11. 이 사건 처분을 원고에게 정식으로 통지하기 전인 2016. 10. 28. 이미 이 사건 처분을 할 뜻을 공표하였고, 그것이 청문조서나 청문주재자 의견서가 정식의 문서로 작성되기 전이었다고 하더라도, 그와 같은 의견표명이 청문절차 이후에 있었던 이상, 피고 내부적으로 청문절차에서의 의견청취 및 증거조사 내용이 전달되어 이 사건 처분의 결정에 반영되었다고 보는 것이 더욱 합리적이라고 할 것이고, 원고의 주장과 같이 청문절차가 무용한 요식절차에 불과하였다고 단정할 수 없다. 또한 위 청문절차가 행정절차법 제4조 제1항 에서 규정한 신의성실의 원칙에 위배된다고 볼 만한 사정도 없다. 다) 행정절차법 제14조 제1항 본문 , 제2항 본문 은 '송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소·거소·영업소·시무소 또는 전자우편주소로 하고, 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하되, 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원·피용자 등에게 문서를 교부할 수 있다'고 규정하고, 같은 법 제2조 제8, 9호는 "전자문서"란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되어 송신·수신 또는 저장된 정보를 말하고, "정보 통신망"이란 전기통신설비를 활용하거나 전기통신설비와 컴퓨터 및 컴퓨터 이용기술을 활용하여 정보를 수집·가공·저장·검색·송신 또는 수신하는 정보통신체제를 말한다고 각 규정하고 있다. 을 제31호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고에게 이 사건 처분 사전통지서 등 이 사건 처분 관련 문서를 이 사건 국유재산에 있는 원고의 사무실에서 근무 중이던 원고의 직원에게 교부송달의 방법으로 송달하고 수령확인서를 받는 등으로 이 사건 처분 관련 문서를 적법하게 교부송달하여 온 것으로 보이고, 갑 제25호증의 기재 및 영상만으로는 피고의 G 영사가 카카오톡으로 원고 측에 보낸 문서가 무엇인지 분명히 알 수는 없으나, 행정절차법 제2조 제9호 의 정보통신망의 개념에는 전자우편 외에 카카오톡 프로그램을 이용한 전송도 포함된다고 볼 수 있으므로, 어떠한 처분서를 카카오톡으로 전송하였다는 이유만으로 그 송달이 부적법하였다고 단정할 수 없다. 그리고 원고가 주장하는 문서의 서식 위반이 구체적으로 어떤 내용인지 알기 어려우나, 설령 이 사건 처분 및 그 이전의 청문절차에서 사용된 서식에 사소한 위법사항이 있다고 하더라도, 법령에서 요구되는 사항이 모두 기재되어 있는 이상, 행정절차법 시행규칙 에서 정한 것과 다른 서식을 사용하였다는 사정만으로는 이 사건 처분이 법령을 위반하였다고 보기 어렵다( 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013두26941 판결 참조). 라) 이 사건 처분에 절차적 위법이 존재한다는 원고의 주장은 모두 이유 없다. 2) 이 사건 처분에 실체적 위법이 존재하는지 여부 가) 국유재산법 제30조 제1항 제1호 는 중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제36조 제1항 제3호 는 중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 해당 재산의 보존을 게을리 하였거나 그 사용목적을 위배한 경우에는 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다고 규정하고 있다. 본래 행정행위의 철회는 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없는 경우라고 하더라도, 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생긴 경우 비례의 원칙 범위 내에서 철회할 수 있는 것이고( 대법원 2004. 7. 22. 선고2003두7606 판결 참조), 국유재산의 효율적인 관리 및 활용가치 증대라는 측면에서도 국유재산을 허가 당시에 예정되었던 목적대로 사용하지 못하게 된 경우 역시 '사용목적을 위배한 경우'에 포함된다고 보아야 한다. 그리고 국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하므로( 대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 참조), 국유재산 등의 관리청은 행정재산의 사용허가에 관하여 광범위한 재량을 가진다. 나) 갑 제14, 16, 17호증, 을 제3, 6, 30호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지를 종합하면, 1 이 사건 당선무효결정 무렵부터 원고의 내부에서 B의 대표자 자격을 두고 심한 분쟁이 발생하였고, 2016. 7. 2. 개최된 원고의 임시총회에서 B에 대한 회장 해임결의 및 D에 대한 회장 선임결의가 이루어진 이후 B 측과 D 측의 갈등이 더욱 심화된 사실, 2 그 과정에서 양측이 서로 이 사건 국유재산을 점거 하려는 시도를 하면서 사설 경비업체가 동원되고 물리적 충돌이 발생하는 등으로 이 사건 국유재산이 원고의 사무실로 정상적인 기능을 수행하는 것이 사실상 불가능하게된 사실, 3 위와 같이 이 사건 국유재산에서 발생한 무력충돌은 정문의 유리 및 여러 집기가 파손되고, 일부 구성원이 다치기도 하는 등으로 그 정도가 심하여 H 현지 뉴스 에도 보도되었던 사실, 4 원고 내부의 갈등이 불거지기 시작한 2016년 초경으로부터 약 2년 6개월 가까이 경과한 이 사건 변론종결일까지도 양측의 내부 분쟁이 계속되고 있는 사실, 5 원고의 정관 제3조는 '본회는 A 대한민국 총영사관 관할지역에 거주하는 대한민국 국민 또는 그 가족에게 국제시민으로서의 문화 소양을 발휘할 수 있는 토대를 제공하고, 대한민국 국민 또는 그 가족의 단합과 친목증진 및 권익보호를 도우며 또한 주재국 국민과의 선린 우호관계를 증진하고 문화교류등 대한민국과 대한민국 국민의 국제적 위상을 높이는데 일조를 하여, 궁극적으로는 대한민국의 국리민본을 이루는데 본회의 설립목적을 둔다'고 규정하고 있는 사실이 각 인정된다. 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 1 피고가 원고에게 이 사건 국유재산을 '원고의 민원센터(사무실), 회의실, 문화공간'으로 무상사용하도록 허가한 것은, 교민의 친목증진 및 권익보호를 돕고, 대한민국의 국제적 위상을 높이는 등과 같은 원고의 설립목적을 달성하기 위하여 필요한 업무를 수행하도록 하기 위함이었던 점, 2 그런데 원고 내부의 분쟁이 장기화되면서 이 사건 국유재산을 점유하기 위한 물리적 충돌이 수개월 동안 계속됨에 따라 이 사건 국유재산에서 위와 같은 업무가 정상적으로 수행되지 못하였고, H 현지의 뉴스에도 위와 같은 원고 내부의 갈등과 물리적 충돌이 보도되어 오히려 대한민국 국민의 국제적 위상을 해하게 된점, 3 원고는 자체적으로 원고 내부의 분쟁해결이 불가능하다고 판단될 경우 대표 자지위 확인소송 및 그에 부수하는 민사상 가처분 등의 사법절차를 통하여 그 분쟁을 해결할 수 있는 방법이 있고, 그와 같이 분쟁을 해결한 다음에 다시 이 사건 국유재산의 무상사용허가 신청을 할 수 있음에도 그와 같은 해결책을 강구하지 아니하고 있는 점, 4 원고 내부의 분쟁이 해결되지 않는 이상, 피고가 원고에게 다시 이 사건 국유재산의 무상사용을 허가하더라도 종전과 같은 물리적 충돌이 반복되어 결국 이 사건 국유재산을 사용목적에 부합하도록 정상적으로 사용하는 것이 불가능할 것으로 예상되는 점, 5 이 사건 처분이 그 자체로 D 측에 유리한 것은 아니므로, 피고가 일방적으로 D 측의 편을 들어 이 사건 처분을 하였다고 볼 수는 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분일 무렵 이 사건 국유재산은 원고 내부에서 B 측과 D 측의 물리적 충돌이 발생하는 공간이자 분쟁의 대상이었을 뿐, 그 본래의 사용목적에 따라 이용되고 있지 아니하였다고 볼 수 있으므로, 이 사건 처분사유는 정당하다. 그리고 피고는 위와 같은 다툼이 장기간 계속되어 온 양상에 비추어, 그 분쟁상황이 단기간에 해소되지 않을 것으로 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 그러한 피고의 결정이 재량권의 범위를 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 다) 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박양준(재판장) 김선아 최선재 미주 [ 1 ] 회장을 의미하는 것으로 보인다. 별지 별지 하이라이트 하이라이트된 내용이 없습니다.