서울고등법원 2017. 3. 21. 선고 2016누64557 판결 장기요양급여비용환수처분취소의소

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서울고등법원 제4행정부 판결 [사건] 2016누64557 장기요양급여비용환수처분 취소의 소 [원고,항소인] A [피고,피항소인] 국민건강보험공단 [제1심판결] 서울행정법원 2016. 9. 1. 선고 2015구합71365 판결 [변론종결] 2017. 2. 21. [판결선고] 2017. 3. 21. [주 문] 1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다. 가. 피고가 2015. 6. 24. 원고에게 한 B요양원에 관한 302,354,260원의 장기요양급여비용 환수처분 중 208,734,170원을 초과하는 부분을 취소한다. 나. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송총비용 중 28%는 피고가, 나머지는 원고가 각 부담한다. [청구취지 및 항소취지] 제1심판결을 취소한다. 피고가 2015. 6. 24. 원고에게 한 B요양원(이하 '이 사건 요 양원'이라 한다)에 관한 302,354,260원의 장기요양급여비용 환수처분 및 B노인복지센티(이하 '이 사건 센터'라 한다)에 관한 22,456,540원의 장기요양급여비용 환수처분을 각 취소한다. [이 유] 1. 처분의 경위 등 가. 원고는 충주시 E(이하 '이 사건 건물'이라 한다)에서 시설급여를 제공하는 장기요 양기관인 이 사건 요양원과 재가급여(단기보호)를 제공하는 장기요양기관인 이 사건 센터를 각 운영하여 왔다. 나. 피고와 충주시장은 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인장기요양보험법'이라 한다) 제61조 제2항에 근거하여 2015. 4. 13.부터 2015. 4. 17.까지 대상기간을 2012. 4. ~ 2015. 3.로 하여 이 사건 요양원과 이 사건 센터에 대한 현지조사(이하 '이 사건 조사'라 한다)를 실시하였고, 아래에서 보는바와 같이 이 사건 요양원이 합계 302,354,260원, 이 사건 센터가 합계 22,456,540원의 급여비용을 부당청구하였다고 판단하였다. 다. 이에 피고는 2015. 6. 24. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따라이 사건 요양원 관련 부당청구금액 합계 302,354,260원, 이 사건 센터 관련 부당청구금액 합계 22,456,540원을 각 환수한다는 결정(이하 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 1) 이 사건 요양원에 대한 환수처분 사유 등 가) 실제 제공한 급여와 다르게 청구 G에 대하여 2013. 12.부터 2014. 2.까지, L에 대하여 2013. 12.부터 2014. 1.까지 및 2014. 7.경, M에 대하여 2014. 10.경 단기보호급여를 제공하였음에도, 실제 제공한 급여종류와 다르게 시설급여비용을 청구하여 피고로부터 합계 1,214,855원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 1 처분사유'라 한다). 나) 정원 초과 감산 없이 청구 F이 2012. 6.부터 2012. 7.까지, No 2014. 9.경, 0이 2012. 8.부터 2012. 11.까지 및 2013. 1.부터 2013. 3.까지, P이 2012. 4.부터 2012. 7.까지, Q이 2014. 1.부터 2014. 4.까지 및 2014. 6.경, R이 2012. 8.부터 2012. 12.까지 이 사건 요양원에서 요양을 받음으로써 2012. 6.부터 2013. 1.까지(2012. 7. 제외) 이 사건 요양원에는 정원 29명을 초과한 인원이 입소하여 있었다. 따라서 원고는 장기요양급여비용 등에 관한 고시' 등에 따라, 공단 부담금 또는 총 급여비용 중 30%를 감액하여 급여비용을 청구해야 함에도 이를 감액하지 않고 청구하여 피고로부터 합계 31,690,421원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 2 처분사유'라 한다). 다) 배상책임보험 미가입 감산 없이 청구 배상책임보험 미가입에 따라 감액된 공단 부담금을 청구해야 함에도 이를 감액하지 않고 청구하여 피고로부터 합계 18,032,982원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 3 처분사유'라 한다). 라) 등급개선 장려금 지급기준 위반 청구 앞서 본 바와 같이 원고는 감산을 적용받아야 함에도 Q(2012. 11.)과 S(2013. 12.)에 대하여 감산을 적용받는 기관이 받을 수 없는 등급개선장려금 합계 1,000,000원을 부당하게 지급받았다(이하 4 처분사유'라 한다). 마) 인력배치기준 위반 감산 없이 청구 (1) 가 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록되어 있던 T는 2012. 4.부터 2013. 1.까지 및 2013. 2.부터 2014. 1.까지, U은 2014. 2. 1.부터 2014. 11. 5.까지 각 조리업무만 하고, V은 2013. 2. 1.부터 2013. 11. 30.까지 사무보조만 하였을 뿐 각 요양보호사 업무를 수행하지 아니하고, 나 W는 2014. 2. 22.부터 2015. 3. 16.까지, X은 2013. 8.부터 2013. 11.까지, Y은 2013. 10.부터 2014. 1.까지, Z은 2014. 10.부터 2014. 11.까지 이 사건 요양원이 아닌 이 사건 센터에서 요양보호사로 근무하고, 다 AA은 2014. 9. 1.이 아닌 2014. 9. 18.부터 요양보호사 업무를 수행하는 등으로 이 사건 요양원은 요양보호사 인력배치기준을 위반하여 급여비용 감산사유가 발생하였다. (2) 또한 원고는 2012. 4.. 2012. 6.부터 2013. 4.까지, 2013. 6.부터 2014. 1.까지, 2014. 3.부터 2015. 3.까지 이 사건 요양원 입소 인원이 30명 이상으로서 물리치료사 및 사회복지사를 배치하여야 함에도 이들을 배치하지 않아 인력배치기준 위반으로 급여비용 감산사유가 발생하였다. (3) 그럼에도 원고는 피고에게 급여비용을 감산 없이 청구함으로써 피고로부터 합계 228,811,682원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 5 처분사유'라 한다). 바) 단기보호 급여제공 기간 초과 청구 단기보호급여의 제공기간은 월 15일 이내로 하여야 함에도 원고는 G에 대하여 2014. 3.부터 2014. 5.까지 15일을 초과하여 단기보호급여를 청구하여 합계 1,711,900원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 6 처분사유'라 한다). 사) 이 사건 조사의 대상기간 이전 인력배치기준 위반 감산 없이 청구 T가 2011. 2.부터 2012. 3.까지, Vol 2011. 6.부터 2012. 2.까지, AB가 2011. 8. 22.부터 2011. 12. 31.까지 이 사건 요양원에서 요양보호사 업무를 수행하지 않는 등으로 요양보호사 인력배치기준을 위반하여 급여비용 감산사유가 발생하였음에도, 원고는 피고에게 급여비용을 감산 없이 청구함으로써 피고로부터 합계 19,892,420원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 9 처분사유'라 한다). 2) 이 사건 센터에 대한 환수처분 사유 등 가) 인력배치기준 위반 감산 없이 청구 AB가 2012. 11. 10.부터 2013. 10. 14.까지, Vol 2012. 4.부터 2012. 6.까지 및 2013. 12.부터 2014. 11. 30.까지, 이 사건 센터에서 요양보호사로 근무하지 않는 등으로 인력배치기준을 위반하여 급여비용 감산사유가 발생하였음에도 원고는 피고에게 급여비용을 감산 없이 청구하여 합계 19,572,256원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 '7 처분사유'라 한다). 나) 실제 제공한 급여 종류와 다르게 청구 F이 2012. 6.부터 2012. 7.까지, P이 2012. 4.부터 2012. 7.까지 단기보호를 받은 것처럼 급여비용을 청구하여 원고는 피고로부터 합계 2,881,130원의 급여비용을 부당하게 지급받았다(이하 8 처분사유'라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 요지 가. 처분사유의 부존재 이 사건 처분은 아래와 같이 그 처분사유가 존재하지 않으므로 위법하다. 1) 원고는 G, L, M에게 단기보호급여가 아닌 시설급여를 제공하였다(1 처분사유 관련). 2) F, N, O, P, Q, R은 이 사건 센터 입소자들로서 원고는 이 사건 요양원에 정원을 초과하여 사람들을 입소시킨 적이 없고, 원고가 그 수급자들에 대한 배상책임보험에 가입하여야 할 이유도 없다(2, 3 처분사유 관련). 3) 원고는 급여비용 감액을 적용받을 이유가 없으므로 등급개선장려금을 지급받을 요건을 갖추었다(4 처분사유 관련). 4) T, U, V은 해당 기간 동안 이 사건 요양원에서 요양보호사의 업무를 수행하였고, W, X, Y, Z(이하 'W 등'이라 한다)은 실제로 이 사건 요양원에서 근무하였으며, AA은 2014. 9. 1.부터 근무하였다. 또한 이 사건 요양원의 정원이 초과된 적이 없으므로 물리치료사 및 사회복지사를 배치할 의무가 없다(5 처분사유 관련). 5) 원고는 G를 이 사건 요양원에 입소시키고 시설급여를 제공하였다(6 처분사유 관련). 이와 달리 보더라도, 원고가 G에 대하여 2014. 3.부터 2014. 5.까지 단기보호급여를 제공하였음에도 허위로 시설급여비용을 지급받았다는 이유로 환수처분(1 처분사유)을 하면서, 동시에 같은 기간 동안 단기보호에서 허용되는 급여 제공기간을 초과하여 급여를 청구하였다는 이유로 환수처분을 하는 것은 하나의 행위에 대한 중복된 행 정처분이다(6 처분사유 관련). 6) AB, V은 해당 기간 동안 이 사건 센터에서 요양보호사의 업무를 수행하였다(7 처분사유 관련). 7) 원고는 F, P을 이 사건 요양원이 아닌 이 사건 센터에 입소시키고 단기보호급여를 제공하였다(8 처분사유 관련). 나. 절차 위반 2012. 4. 이전 급여비용 부당청구 부분에 대한 환수처분의 경우, 원고에게 사전 처분통지도 없었고, 소명기회도 부여하지 않았으므로 절차에 위반된 위법한 처분이다(9 처분사유 관련). 3. 판단 가. 관련 법령 별지 기재와 같다. 나. 관련 법리 1) 노인장기요양법 제43조 제1항 제3호에 규정된 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고2008두3975 판결 등 참조). 2) 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 참조). 다. 인정사실 아래 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 을 제1 내지 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다(반면 원고가 제출한 자료만으로는 그와 같은내용의 확인서, 유선문답서 등이 착오나 강제로 작성 또는 진술되었다고 인정하기에 부족하다. 또한 아래 인정 사실에 반하는 듯한 제1심증인 H, I, J, K의 각 증언은 그대로 믿기 어렵다). 1) 1 처분사유 관련 원고는 가 2013. 12.경부터 2014. 2.경까지 수급자 G를, 나 2013. 12. 경부터 2014. 1. 경까지 및 2014. 7.경 수급자 L을, 다 2014. 10.경 수급자 M을 '이 사건 센터'에 입소시킨 후(침실 배정), 해당 기간 동안 '시설급여 비용'을 청구하였다. 2) 2, 3 처분사유 관련 원고는 가 2012. 6.경부터 2012. 7.경까지 수급자 F을, 나 2014. 9.경 수급자 N을, 다 2012. 8.경부터 2012. 11.경까지 및 2013. 1. 경부터 2013. 3.경까지 수급자 0을, 라2012. 4.경부터 2012. 7.경까지 수급자 P을, 마 2014. 1. 경부터 2014. 4경까지 및 2014. 6.경 수급자 Q을, 바 2012. 8.경부터 2012. 12.경까지 수급자 R을 '이 사건 요양원'에 입소시켰다. 그럼에도 원고는 2012. 6.부터 2013. 1.까지(2012. 7. 제외) 그 수급자들을 이 사건 요양원의 정원(29명)에 포함시키지 않고, 배상책임보험(장기요양기관 종사자가 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 대비하여 법률상 배상하여야 하는 손해를 보상하는 보험)에도 가입하지 않은 상태에서, 재가급여(단기보호) 비용을 청구하였다. 3) 4 처분사유 관련 원고는 2012. 11. 수급자 Q에 관한, 2013. 12. 수급자 S에 관한 등급개선 장려금을 각각 청구하였다. 4) 5 처분사유 관련 가 원고는 2012. 6.부터 2013. 1.까지(2012. 7. 제외) 정원 초과 상태에서 이 사건 요양원에 물리(작업)치료사 및 사회복지사를 배치하지 않았다. 또한 원고가 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록한, 나 T는 2012. 4.경부터 2014. 1.경까지, U은 2014. 2. 1.경부터 2014. 11. 5.경까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 주방에서 조리 업무를 전담하였고, 다 V은 2012. 4. 19.경부터 2014. 11. 30.경까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 사무실에서 사무보조 업무 등을 수행하였으며, 라 AA은 신고일인 2014. 9. 1. 이 아닌 2014. 9. 18.부터 실제 요양보호사 업무를 수행하였다. 그럼에도 원고는 2012. 4.부터 2014. 11. 30.까지(2012. 5.. 2013. 5.. 2014. 2. 제외) 그 요양보호사들이 모두 이 사건 요양원에서 월 160시간 이상 근무한 것으로 신고하고 시설급여 비용을 청구하였다. 5) 6 처분사유 관련 원고는 2014. 3.경부터 2014. 5.경까지 월 15일을 초과하여 수급자 G를 '이 사건 센터'에 입소시키고 '시설급여 비용'을 청구하였다. 6) 7 처분사유 관련 원고가 이 사건 센터의 요양보호사로 등록한, 가 AB는 2012. 11. 10.경부터 2013. 10. 14.경까지 이 사건 센터에서 근무한 적이 없고, 나 V은 2012. 4. 19. 경부터 2014. 11. 30.경까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 사무실에서 사무보조 업무 등을 수행하였다. 그럼에도 원고는 2012. 4., 2013. 12.부터 2014. 10.까지(2014. 2.. 2014. 3. 제외) 그 요양보호사들이 모두 이 사건 센터에서 월 160시간 이상 근무한 것으로 신고하고 재가급여 비용을 청구하였다. 7) 8 처분사유 관련 원고는 2012. 6.경부터 2012. 7.경까지 수급자 F을, 2012. 4.경부터 2012. 7.경까지 수급자 P을 '이 사건 요양원'에 입소시킨 후(침실 배정), 해당 기간 동안 '재가급여 (단기보호) 비용'을 청구하였다. 8) 9 처분사유 관련 원고가 이 사건 요양원의 요양보호사로 등록한, 가 T는 2011. 12.경부터 2012.3.경까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 주방에서 조리 업무를 전담하였고, 4 V은 2011. 6.경부터 2012. 2. 경까지 요양보호사 업무를 수행하지 않고 사무실에서 사무보조 업무 등을 수행하였으며, 다 AB는 2011. 8. 22.경부터 2011. 12. 31.경까지 이 사건 요양원에서 근무한 적이 없다. 그럼에도 원고는 2011. 7.부터 2012. 3.(2011. 8.. 2011. 9. 2012. 1., 2012. 2. 제외)까지 그 요양보호사들이 모두 이 사건 요양원에서 월 160시간 이상 근무한 것으로 신고하고 시설급여 비용을 청구하였다. 라. 이 사건 각 처분의 사유가 인정되는지 여부에 관한 판단 1) 1, 8 처분사유에 관하여 가) 노인장기요양보험법에 따르면 장기요양급여의 종류는 크게 재가급여와 시설 급여로 구분되고(제23조), 시설급여 장기요양기관과 재가급여 장기요양기관의 설치 절차, 시설 및 인력기준 등을 달리하며(제31조, 제32조), 급여비용의 청구 및 지급도 각 기관별로 이루어진다(제38조). 또한 노인장기요양보험법 제32조 제4항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2015. 12.31. 법률 제389호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법 시행규칙'이라 한다) 제24조 제1항 [별표 1] '장기요양기관 및 재가장기요양기관의 시설·인력기준' 5. 가. 2)는 "주·야간보호 또는 단기보호를 제공하는 기관을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우에는 생활실, 침실 외의 시설은 사업에 지장이 없는 범위에서 병용할 수 있다"라고 규정하고 있다. 위 규정의 내용과 목적 등에 비추어 볼 때, 장기요양기관별로 그 기관의 수급자에게 자기 기관의 침실을 이용하여 급여를 제공하여야 하고, 다른 기관의 침실을 이용하여 급여를 제공하면서 장기요양급여비용을 청구하여 지급받는 것은 별도의 규정이 없는 한 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다고 봄이 타당하다. 나) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고는 시설급여 수급자인 G 등에게 이 사건 센터의 침실을, 단기보호 수급자인 F 등에게 이 사건 요양원의 침실을 각각 제공하였음에도, 피고에게 G 등에 대한 시설급여 비용을, F 등에 대한 재 가급여(단기보호) 비용을 각각 청구하고 이를 지급받았음을 알 수 있다. 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. 2) 2, 3 처분사유에 관하여 가) 노인장기요양보험법 제23조, 제39조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조, 당시 시행 중이던 「장기요양급여비용 등에 관한 고시」(보건복지부고시 제2012-162호와 제2013-160호, 이하 '장기요양급여 고시'라고 한다), 「장기요양 급여비용 산정기준 등에 관한 세부사항」(피고 공고 제2013-93호와 2013-244호, 이하 장기요양급여 공고'라고 한다) 등에 의하면, 입소시설 등이 정원을 초과하여 운영한 기간 동안 수급자 전원에 대하여 그 초과 비율에 따라 장기요양급여비용을 감산하고, 입소 중인 수급자 전원을 위한 배상책임보험에 가입하지 않은 경우 수급자 전원에 대하여 그 미가입 기간에 따라 장기요양급여비용을 감산한다. 나) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고는 해당 기간 동안 수급자 F 등을 이 사건 요양원에 입소시켜 그 정원을 초과하여 운영하였을 뿐만 아니라 그 수급자들을 위한 배상책임보험에 가입하지 않았음에도, 그에 따른 감산 없이 피고에게 그 수급자들에 대한 장기요양급여비용을 청구하고 이를 지급받았음을 알 수있다. 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. 3) 5, 7, 9처분시유에 관하여 가) 법리 등 노인복지법 제35조, 같은 법 시행규칙 제22조 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준', 장기요양급여 고시 및 공고 등에 의할 때, 원고는 노인의료 복지시설인 이 사건 요양원의 입소자가 30명 이상이 될 경우 사회복지사와 물리치료사 (또는 작업치료사)를 각 1명씩 배치하여야 하고, 이 사건 요양원에는 입소자 2.5명 당 1명의 요양보호사를, 이 사건 센터에는 입소자 4명 당 1명 이상의 요양보호사를 각 배치하여야 하며, 그 인원은 월 근무시간이 160시간 이상인 경우 1인으로 계산된다. 나) 인력배치기준 위반 부분 (1) 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사실 내지 사정들을 종합하여 볼 때, 원고는 장기요양급여비용을 청구하면서 입소자가 30명 이상이 될 경우에 배치해야 하는 물리치료사(또는 작업치료 사)와 사회복지사 및 요양보호사 V, AA, AB, T, U 등과 관련하여 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용를 산정·청구한 사실을 인정할 수 있고, 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. (가) 원고는 2012. 6.부터 2013. 1.까지(2012. 7. 제외) 입소자가 30명 이상이 되었음에도 이 사건 요양원에 물리치료사(또는 작업치료사)와 사회복지사를 배치하지 않았다. (나) 원고는 Vol 2011. 6.경부터 2012. 2.경까지, 2012. 4. 19.경부터 2014. 11. 30.경까지 이 사건 요양원의 요양보호사로 근무한 것으로 등록하였으나, V은 사무실에서 사무보조만 하였을 뿐, 요양보호사 업무를 수행하지 않았다. (다) 원고는 AA이 2014. 9. 1.부터 이 사건 요양원에서 요양보호사로 근무한 것으로 등록하였으나, AA은 2014. 9. 18.부터 근무하였다. (라) 원고는 AB가 2011. 8. 22.부터 2011. 12. 31.까지 이 사건 요양원에서, 2012. 11. 10.경부터 2013. 10, 14. 경까지 이 사건 센터에서 각 요양보호사로 근무한 것으로 등록하였으나, AB는 이 사건 요양원이나 센터에서 요양보호사로 근무한 바 없다. (마) 원고는 T가 2011. 12. 경부터 2012. 3.경까지, 2012. 4. 경부터 2014. 1.경까지, U이 2014. 2. 1.경부터 2014. 11. 5.경까지 이 사건 요양원에서 요양보호사로서 월 160시간 이상 근무한 것으로 등록하였으나, T와 U(이하 'T 등'이라 한다)은 식사준비와 조리업무만을 담당하였을 뿐이다(이 점에 대하여는 아래 에서 다시 살핀다). 원고는 이 사건 요양원에 노인복지법 제35조 제3항, 같은 법 시행규칙 제22조 제1항 별표 4에서 정한 '조리원'을 두고 있지 않다. (2) 원고는, "T 등은 요양보호사로서 조리업무를 담당하였고, 노인복지법 제39조의2 제1항, 제5항, 같은 법 시행규칙 제29조의2 제2항 및 별표 10의2 제1항의 규정에 의할 때, 조리업무는 요양보호사의 업무로 정한 '노인의 신체활동 또는 가사활동 지 원' 업무에 포함된다. 그런데 피고는 요양보호사의 업무에 조리업무가 포함되지 않음을 전제로 T 등이 조리업무만 하였을 뿐 요양보호사로서의 업무를 하지 않아 인력배치기준을 위배하였다고 판단하여 이 사건 각 처분을 하였는바, 이는 법률유보원칙에 위배되거나 상위법령의 위임범위를 일탈한 것이거나 재가노인복지시설의 요양보호사의 업무 범위와 비교하여 볼 때 평등원칙 위배다"라고 주장한다. 그러나 제출된 모든 증거들에 의하여도 T 등 관련한 이 사건 각 처분이 요양보호사의 업무에 조리업무가 포함되지 않음을 전제로 한 것이라는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 잘못된 전제에 선 원고의 위 주장은 모두 이유 없다. 다만, 앞서 본 바와 같이 이 사건 요양원에서 조리업무만을 담당하였을 뿐 그 외 업무를 수행한 바가 없는 T 등이 요양보호사로서 월 160시간 이상 근무하여 요양보호사 1인으로 계산될 수 있는지에 관하여 살피건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사실 내지 사정을 종합하여 볼 때, 조리원을 따로 두고 있지 않은 이 사건 요양원에서 조리업무만을 담당한 T 등은 요양보호사 1인으로 계산될 수 없다. (가) 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제2호는 시설급여에 관하여 "장기요양 기관이 운영하는 '노인복지법' 제34조에 따른 노인의료복지시설 등에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요 양급여"라고 규정하고 있는바, 위와 같은 노인장기요양보험법의 내용과 그 취지 등에 비추어 볼 때, 요양보호사의 업무는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 것이고, 일상생활지원 서비스 가운데 식사 준비, 조리, 세면 및 목욕 돕기, 옷 갈아입히기 등과 같은 기타 업무가 포함된다 할지라도 후자의 업무는 요양보호사의 부수적인 업무에 해당한다 할 것이다. (나) 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 '장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다'라고 규정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 '노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 노인복지법 제35조 제3항에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다'라고 규정하고 있으며, 노인복지법 제35조 제3항(노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다)의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제22조 제1항[별표4] 제5호 및 제6호는 '노인요양시설의 직원의 자격기준 및 배치기준'에 관하여 규정하고 있는데, 위 [별표4] 제5호는 노인요양시설의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 '법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자'로 규정하고, 제6호에서 배치기준을, 요양보호사와 간호(조무)사의 경우 '입소자 2.5명 당 1명'이라고 규정한 반면, 사무원, 조리원, 위생원은 필요 수', 사무원 및 관리인은 입소자 30명 이상일 경우에만 '필요 수'라고 규정하고 있으며(입소자 수에 따라 사무원, 조리원, 위생원, 관리인의 수를 달리 정하고 있다), 요양보호사, 간호(조무)사와 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 사이에 겸직이 가능하다는 예외 규정을 별도로 두고 있지 않다. 따라서 노인의료복지시설은 관련 법령에서 직종별로 요구하고 있는 필수적인 직원의 수를 배치하여야 하고, 직종 별로 확보되어야 하는 필수인력에게 다른 직종의 일을 전담하게 하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 한다. (다) 원고는 위 [별표 4] 6항 (8)에서 직원의 배치기준에 관하여 '필요 수'로 규정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있다고 되어 있는 점을 근거로 이 사건 요양원에서는 조리원을 따로 채용하지 않은 대신 T 등이 조리업무를 함으로써 요양보호사로서의 업무를 한 것이라는 주장을 한다. 그러나 직원 배치기준표에 '필요 수'로 규정되어 있는 영양사, 위생원의 경우 [별표 4] 6항 (5)에서 '영양사가 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사를 두지 아니할 수 있다', 같은 항 (6)에서 '세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다'라고 각 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 위 [별표 4] 6항 직원 배치 기준의 '필요 수'의 의미는 노인요양시설이 일정 업무에 관하여 다른 업체에 위탁하여 노인요양시설에 필요한 업무분담이 전부 이루어지는 경우 업무담당 직원을 두지 않을수 있다는 의미이지, 시설의 장이 임의로 '필요 수'로 규정되어 있는 업무를 담당하는 직원을 채용하지 않은 채 입소자 2.5명 당 1명을 배치하도록 하고 있는 요양보호사로 하여금 조리원이 담당할 업무를 전담케 하여도 무방하다는 의미로 해석할 것은 아니다. (라) 노인장기요양급여법 제23조 제1항은 장기요양급여의 종류를 재가급여와 시설급여로 나누고 재가급여를 다시 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주·야간보호, 단기보호, 기타 재가급여로 나누고 있는데, 이 사건에서 원고가 비교하여 주장하는 방문요양은 장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원하는 장기요양급여', 시설급여는 "장기요양기관이 운영하는 '노인복지법' 제34조에 따른 노인의료복지시설 등에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여"라고 각 규정하고 있다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 1] '장기요양기관 및 재가장기요양기관의 시설·인력기준', 노인복지법 시행규칙 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준' 및 같은 법 시행규칙 [별표 9] '재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준'에 의하면 재가노인복지시설 중 방문요양은 인력기준에 조리원이 포함되어 있지 않고, 노인요양시설은 조리원을 필요한 수만큼 배치하도록 규정되어 있을 뿐만 아니라, 침실, 사무실, 요 양보호사실, 물리치료실, 프로그램실, 식당 및 조리실 등의 시설을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 이는 요양보호사가 가정에 방문하여 1인의 수급자에게 서비스를 제공하는 방문요양은 수급자에게 신체활동이나 가사활동을 돕는 범위 내에서 전반적·포괄적인 요양서비스를 제공하는 것을 목적으로 하는 반면, 여러 수급자들이 함께 요양을 받는 시설급여는 시설을 구비하고, 각 업무 분야별로 필요한 전문 종사자를 배치하여 입소자들에게 전문적이고 적합한 양질의 서비스를 제공하는 것을 목적으로 함을 알 수있다. 방문요양은 수급자의 가정으로 요양보호사가 찾아가는 것이고, 시설급여는 장기요양기관이 배타적으로 지배·관리하는 시설에 수급자가 입소하는 것으로서, 위와 같은 장소적 특성에 의하여 방문요양과 시설급여는 제공할 수 있는 요양서비스의 내용 및 업무 범위가 달라질 수밖에 없다. 이런 여러 사정들을 고려할 때, 조리원을 별도로 배치할 수 없는 재가급여 요양보호사와 조리원의 별도 배치가 가능한 노인요양시설에서 근무하는 요양보호사는 그 역할 및 업무 범위가 서로 같을 수 없다. (3) 원고는, '2012. 4. 이전 급여비용 부당청구 부분에 대한 환수처분의 경우, 사전 처분통지도 없었고, 소명기회도 부여되지 않았으므로 절차에 위반된 위법한 처분'이라고 주장한다. 살피건대, 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 사실 내지 사정들, 즉 피고는 장기요양급여비용 환수예정 통보를 하면서 위 기간 부분을 포함한 수급자별 환수예정금액 내역서를 첨부하였고, 환 수예정 통보 이전에 원고가 확인하고 서명·날인을 요청받은 확인서(날인은 거부하였다) 에도 위 기간 부분을 포함한 환수 내역 등이 사실확인서 등 관련 자료와 함께 첨부되어 있었던 점, 피고는 환수예정 통보를 하면서 이의가 있을 경우 이의신청을 하는 등 다툴 수 있다는 내용도 아울러 고지한 점 등에 비추어 볼 때, 원고는 이 사건 각 처분이 있을 당시 이 사건 각 처분에 위 기간 부분에 대한 환수처분이 포함되었다는 것을 충분히 알 수 있었고, 나머지 기간에 대한 환수처분과 더불어 위 기간 부분에 대한 환수처분에 대하여도 함께 소명할 수 있었으며, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 보인다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다. 다) 인력배치기준 위반으로 볼 수 없는 부분 다툼 없는 사실 및 갑 제14호증, 을 제1, 15 내지 18, 21, 25호증의 각 기재, 제1심증인 H, I. J의 각 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사실 내지 사정들을 종합하여 볼 때, 제출된 증거들만으로는 W 등이 5 처분사유와 같이 이 사건 센터에서 근무하였을 뿐, 이 사건 요양원에서 근무한 바 없어 이 사건 요양원이 인력배치기준을 위반하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 오히려 W 등은 이 사건 요양원에서 요양보호 업무를 한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 W 등 관련하여 이 사건 요양원은 인력배치기준을 위반했다고 볼 수 없으므로, 이 사건 요양원에 관한 환수처분 중 93,620,090원 부분은 그 처분사유가 인정되지 않는다. (1) 이 사건 요양원은 이 사건 건물 중 1층과 2층 일부를, 이 사건 센터는 2층 일부와 3층을 사용하였고, 3층에 있던 프로그램실, 식당, 조리실 등은 이 사건 요양원과 센터가 공동으로 사용하였다. (2) W는 '3층 단기보호에 입소해 있던 어르신들에게 서비스를 제공하였고, 이 사건 요양원에 오기 전까지 3층에서 근무하였다'라는 내용의, X은 '2013. 8.부터 2013. 11.까지 3층에서 근무하였다'라는 내용의, Y은 '2013. 10.부터 2014. 1.까지 3층에서 근무하였고 같이 근무한 사람은 주간근무자 W였다'라는 내용의, Z은 '2014. 10.부터 2014. 11.까지 3층에서 근무하였고 W 요양보호사는 3층에서만 근무하였다'라는 내용의 각 사실확인서를 작성하였으나, 이 사건 센터뿐만 아니라 이 사건 요양원도 이 사건건물 3층의 프로그램실, 식당 등을 공동으로 사용하고 있다. (3) 제1심증인 H, I은 '3층 주간근무자들은 3층 목욕시설에서 목욕도움, 다목적 실에서 프로그램 도움, 비품실에서 청소, 3층 복지용구보관실에서 병원 내원 보조업무를 하는 등 주로 3층에서 요양업무를 수행하였는데, 이 사건 요양원 소속 요양보호사들은 요양원에 입소한 어르신들에게만 서비스를 제공한다'라고 진술하였고, 제1심증인 J은 '이 사건 센터에서 사회복지사로 근무할 당시 3층 프로그램 진행을 요양원 소속 요양보호사가 진행한 적이 있었고, 요양원 입소자들도 센터 소속 입소자들과 함께 프로그램을 이용하였다'라고 진술하였다. (4) 이 사건 요양원은 정원이 29명이고, 이 사건 센터는 정원이 25명일뿐 아니라, W 등이 요양보호사로 근무한 기간 동안 실제 이 사건 센터의 입소자 수가 이 사건 요양원의 입소자 수보다 적었던 점, 당시 이 사건 센터에서 근무한 요양보호사의 수 등을 고려할 때, W 등이 이 사건 센터에서 근무할 필요성이 없어 보인다. (5) W 등과 관련된 환수금액은 93,620,090원이다. 라) 소결론 따라서 이 사건 요양원에 관한 환수처분 중 W 등 관련 93,620,090원의 환수처분 부분은 위법하다. 4) 4 처분사유에 관하여 가) 장기요양급여 고시 및 공고 등에 의하면, 등급개선 장려금은 180일 이상 연속된 장기요양급여로 인하여 수급자의 상태가 좋아져 장기요양등급이 변경되었다고 인정되는 경우 지급되나, 등급변경일 또는 퇴소일이 속하는 달부터 이전 6개월 동안 1회 이상 급여비용 감산을 적용받은 기간에 대하여는 이를 지급하지 않는다. 나) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 살핀 바와 같이, 원고는 수급자 Q, S의 등급 변경일이 속하는 달(2012. 11.과 2013. 12.) 이전 6개월 동안 1회 이상 인력배치기준 위반에 따른 감산을 적용받았으므로, 등급개선 장려금 가산도 적용받을 수 없다고 본다. 따라서 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. 5) 6 처분사유에 관하여 가) 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제11조, 장기요양급여 고시 및 공고 등에 의하면, 단기보호 급여를 받을 수 있는 기간은 특별한 사정(가족의 여행, 병원치료 등의 사유로 수급자를 돌볼 가족이 없는 경우 등)이 없는 한 월 15일 이내로 산정한다. 나) 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고는 2014. 3.부터 2014. 5.까지 월 15일을 초과하여 수급자 G를 이 사건 센터에 입소시킨 다음, 피고에게 그 초과 일수에 대한 시설급여 비용을 청구하여 이를 지급받았음을 알 수 있다. 이는 관련 법령을 위반하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 청구하여 지급받은 경우에 해당한다. 다) 원고는, '원고가 G에 대하여 2014. 3.부터 2014. 5.까지 단기보호급여를 제공하였음에도 허위로 시설급여비용을 청구하였다는 이유로 환수처분을 하면서, 동시에 같은 기간 동안 단기보호에서 허용되는 급여 제공기간을 초과하여 급여비용을 청구하였다는 이유로 환수처분을 하는 것은 하나의 행위에 대한 중복된 처분'이라고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거들에 의하면, 피고는 G에 관하여 2013. 12.부터 2014. 2.까지의 기간은 허위로 시설급여비용을 청구하였다는 이유로 급여비용 전액, 2014. 3.부터 2014. 5.까지의 기간은 단기보호에서 허용되는 급여 제공기간을 초과하여 급여비용을 청구하였다는 이유로 입소기간 중 15일 초과 부분에 한하여 단기급여비용과 시설급여 비용의 차액 상당에 대하여 환수처분을 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다. 6) 소결론 이 사건 처분의 처분사유 중 5 처분사유의 W 등 관련 부분을 제외한 나머지 처분사유는 존재하고, 위 W 등 관련 부분의 처분사유는 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 요양원에 관한 이 사건 처분 중 W 등 관련 93,620,090원의 환수처분은 위법하다. 4. 결 론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이 사건 요양원에 관한 환수처분 중 208,734,170원(= 302,354,260원 - 93,620,090원)을 초과하는 부분의 취소를 구하는 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결을 주문과 같이 변경한다.