부산지방법원 2020. 11. 6. 선고 2020구합21785 판결 도시관리계획결정(변경)및지형도면고시처분취소청구의소

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부산지방법원 제2행정부 판결 [사건] 2020구합21785 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시처분 취소 청구의 소 [원고] 학교법인 A 소송대리인 변호사 김규범 [피고] 부산광역시 사하구청장 소송대리인 법무법인 동래, 담당변호사 배경렬 [변론종결] 2020. 9. 18. [판결선고] 2020. 11. 6. [주 문] 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. [청구취지] 피고가 2020. 6. 17.한 도시계획시설(도로)사업 실시계획 고시 처분을 취소한다. [이 유] 1. 처분의 경위 다음과 같은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증 내지 제6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다. 가. 피고는 2020. 1. 1. 부산 사하구 B부터 C까지를 연결하는 일반도로(이하 이 사건 도로라고 한다)의 선형을 종전에 계획된 도로의 불량한 선형개선, 대절토사면 구간 축소 등을 위하여 일부구간 변경하는 내용의 도시관리계획 결정(변경)안을 열람공고하면서 2020. 1. 15.까지 의견제출하도록 하였다. 나. 원고는 위 도로 노선 인근에 있는 부산 사하구 D, E, F, G 토지의 소유자로서, 위와 같이 이 사건 도로의 선형이 변경됨에 따라 이 사건 도로가 위 D, E 토지(이하 이 사건 토지라고 한다)의 중앙부를 20미터 폭으로 통과하는 것으로 계획되어 있어서위 의견제출기간에 피고에게 원고의 의견을 제출하였다. 다. 피고는 2020. 4. 8. 위 열람공고에서 정한 바와 같이 선형을 변경하고 노선을 확장하는 내용으로 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 하였다. 라. 피고는 2020. 4. 10. 이 사건 도로사업 실시계획 열람 및 사업인정에 관한 주민등의 의견청취를 공고하면서 2020. 4. 15.부터 2020. 4. 29.까지 의견이 있는 경우 의견서를 제출할 것을 공지하였고, 원고는 위 의견서 제출 기간에 피고에게 이 사건 도로의 선형 및 노선변경이 원고의 재산권을 과도하게 침해한다는 내용의 의견서를 제출하였다. 마. 피고는 2020. 6. 17. 이 사건 도로에 관한 도시계획시설(도로)사업 실시계획을 고시(이하 이 사건 처분이라고 한다)하였다. 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 이 사건 도로의 공사 설계도서등본을 열람할 수 있도록 하여야 함에도 이를 하지 않아서 원고는 이를 열람하지 못한 채 의견진술서를 제출할 수밖에 없었고, 피고는 원고가 제출한 의견에 대한 아무런 답변을 하지 않은 채 이 사건 처분에 나아가는 등 원고의 의견제출의 기회가 실질적으로 보장되지 아니한 절차적 위법이 있다. (2) 이 사건 도로에 관한 도시관리계획은 1972. 12. 30. 최초 결정된 후 수차례 변경되어오면서 원고 소유의 토지를 도로의 노선에 포함시키지 아니하였으나, 피고는 최초 계획이 수립된 후 약 48년이 지나 갑작스럽게 이 사건 토지를 도로에 신규 편입하여 원고의 신뢰를 침해하여 위법하다. (3) 피고는 이 사건 도로에 관한 도시관리계획을 변경함에 있어 원고의 소유인 이 사건 토지에 최소한의 침해를 주는 방법으로 도시계획변경 결정을 할 수 있었음에도 이를 고려하지 아니한 채 이루어졌으므로 비례원칙에 반하여 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 (1) 절차적 위법의 존부 우선 피고가 이 사건 도로사업 실시계획 열람 및 사업인정에 대한 공고절차 에서 관계도서를 열람할 수 있도록 하지 않았는지에 관하여 보건대, 갑 제4호증의 기재에 의하면 피고는 2020. 4. 15. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법이라고 한다) 제90조에 따라 이 사건 도로사업 실시계획 열람 및 사업인정에 관한 주민등의 의견청취 공고를 하면서 국토계획법 제88조 제5항 및 같은 법 시행령 제97조 제6항에 따라 실시계획에 포함되거나 첨부되어야 하는 관계도서는 부산광역시 사하구 건설과 사무실에 비치하여 둔 사실을 인정할 수 있으므로, 피고가 국토계획법을 위반하여 실시계획 열람절차에서 서류를 열람하지 못하게 하여 국토계획법을 위반하였다는 원고의 주장은 이유 없다. 나아가 피고가 원고에게 실질적인 의견제출의 기회를 보장하지 않은 것인지에 관하여 보면, 피고는 도시관리계획 결정(변경)안을 열람공고 단계 및 이 사건 도로사업 실시계획 열람과정에서 원고에게 의견제출의 기회를 부여하였고 원고가 피고에게 의견을 제출한 사실은 앞서 본 바와 같고, 국토계획법 제90조 제2항은 도시계획시설사업의 시행지구의 토지·건축물 등의 소유자가 의견서를 제출하는 경우 도시계획시설사업의 시행되는 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 그 의견을 실시계획에 반영하도록 규정하고 있고, 제출된 의견을 반영하지 않을 경우에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않으며, 행정절차법도 제27조의2 제2항에서 행정청은 당사자등이 제출한 의견을 반영하지 아니하고 처분을 한 경우 당사자등이 그 이유의 설명을 요청하면 서면으로 그 이유를 알려야 한다고 규정하고 있을 뿐이므로, 피고가 원고가 제출한 의견에 대한 답변을 하지 않고서 이 사건 처분에 나아갔다는 점만으로는 피고가 원고의 실질적 의견제출의 기회를 보장하지 아니한 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 신뢰보호의 원칙 위반 여부 일반적으로 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는, 1행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 2 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 3 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 4 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 5 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 도로에 관한 도시관리계획이 최초 결정된 후 장기간 변경되지 아니하였다는 점만으로는 행정청이 그와 같은 도시관리계획을 변경하지 않을 것이라는 공적인 견해을 표명한 것이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 비례의 원칙 위반 여부 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이다. 그런데 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조). 살피건대, 을 제6호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 당초의 도시관리계획상 결정된 이 사건 도로의 선형에 따른 실시설계용역을 추진하던 중 기존의 도로 선형에 따라 사업을 시행할 경우 대절토사면 구간이 많이 발생하고, 2,451세대가 거주하는 H아파트의 부지가 도로구역에 포함되어 토지보상절차의 현실적 어려움이 발생할 것이 예상됨에 따라 이 사건 도로의 노선 및 선형을 변경한 후 이 사건 처분에 나아간 사실, 피고는 원고가 제출한 수정안에 의할 경우에도 변경결정안보다 도로의 구조가 불리하여 사업비의 증가가 예상되는 점, H아파트 부지에 대한 보상절차의 어려움은 여전히 존재하는 점 등을 고려하여 원고가 제출한 수정안을 받아들이지 않은 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실과 원고는 이 사건 도로사업이 시행으로 이 사건 토지의 일부가 수용됨에 따라 보상을 받을 수 있는 점을 종합하면, 설사 이 사건 토지에 원고 설립자의 생가가 있어서 원고에게는 이를 보전하여야 할 필요성이 있으며, 이사건 도로의 설치로 원고 소유 토지가 분단되어 그 전체의 가치가 저감될 수 있는 여지가 있다 하더라도, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이익형량의 고려 대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나 피고가 한 이익형령이 정당성과 객관성이 결여되었다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.